公共财政构建问题浅析一、何谓公共财政?(一)公共财政的内涵第一个问题，什么是公共财政?公共财政，前面把财政加了一个“公共”以后，某种程度上来讲，财政体制的性质和定位就发生了一个很大的变化。

从我们建国以后到今天的60年当中，我们回顾一下，国家财政体制可以说在前30年当中我们把它评价为一个“建设财政”，即一切财政目标和财政收支都是为经济建设、快速增强国家经济实力而展开。

改革开放以后的后30年中，我们开始在财政体制上尝试一种新的探索，影响比较重大的事件就是1994年的“分税制”。

今天我们看到官方的媒体当中对分税制都是无一例外的都是好评，认为从此规范了我们国家的财政税收体制，特别财政收入这一块实现了规范，直到1998年提出来要建设与中国社会主义市场经济相匹配的一个公共财政体制。

那么为什么在那个时候提出来要建设公共财政体制?它有着怎样的一个必然性?回答这个问题之前，首先我给出公共财政的基本内涵。

公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的、提供公共产品和公共服务为核心内容，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。

公共财政是与市场经济相适应的一套财政体制框架。

我们看上世纪90年代以前国内财政学的这些教材对财政的定义是以国家为主体，凭借国家权力而强制性对社会总财富进行再分配活动。

当时一个代表性观点叫国家分配论，是厦门大学邓子基提出的。

事实上在建国以后我们也正是沿袭了这套做法，当时的财政与普通社会公众的关系如何?是无关的。

财政是国家的事情，是国家为主体强制性进行社会财富分配的一种经济活动。

但是这样的一个定义显然等到改革开放以后我们开始走市场经济的道路以后发现出现问题了。

国家如果一直沿袭着走建设财政的老路到今天，比如说国家仍把大量的财政支出用于经济建设，这就有一个问题了。

这主要就是体现为国家处处在“与民争利”的特点，国家权力大量地渗透于竞争性领域，国家仍然去包办一切经济活动和提供市场本该提供的私人物品。

而相对于我们普通的老百姓息息相关、事关公共需要、公共福利的一些产品———公共物品和公共服务却大量地缺失。

我们用公共管理学的角度来讲，一个很根本的问题在于政府与市场的关系究竟该如何定位?既然我们国家已经确定了要走市场经济的这条路，那么政府与市场的关系究竟应该怎么定位?显然市场经济以有效提供私人物品为己任，是追求效率至上的一种资源配置体制，而政府要做的事情又是什么?政府作为一种重要的社会调控力量应弥补和纠正市场的失灵和缺陷，是为提供公共物品和公共服务为己任、追求社会公平公正为目标的一种资源配置体制。

公共财政研究的起点就是首先要处理好政府与市场的定位。

市场的边界在哪里?政府应该做什么?如果把这个问题不看清楚的话，那么可能今天的财政体制和政府的职能所在仍然我们会无法理解。

因此从公共财政的视角去理解，你要意识到政府是给全社会提供什么的———公共物品和公共服务的，政府的定位和指向是满足、致力于增进社会公共利益的、是为满足社会公共需要而产生的公共财政这样的一套财政资源配置方式。

(二)公共财政建设的重要意义为什么我们今天如此强调公共财政?也就是公共财政建设的意义。

逐步建立和完善社会主义公共财政，是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义，以上这些是从宏观角度和国家层面去理解的。

事实上，如果是从我们与普通百姓息息相关的这个角度来看，那么可以说今天中国面临的相当多的社会问题都与我们的财政体制有关系，比如今天中国的高物价、高房价、看病难、教育难的问题。

很多的民生问题从某种程度上来讲，也都是由于与我们的公共财政体制没有理顺有关系。

我们中国有句古话叫“财政是庶政之母”强调了财政的重要性。

从西方国家历史发展的经验来看，我们观察到西方国家在近代资本主义发展过程中有一个现象。

就是凡是崛起的西方强国，无一例外地其财政体制、财政能力的建设都是非常好的，甚至是我们可以把国家实力强弱和国家的财政体制完善与否建立起联系，就能够看到它们之间是一个正相关的关系。

公共财政甚至是可以把它看做是国家和政权的一个生命线。

为什么这么说?我们或者也可以理解为一个国家财政体制的好坏甚至会关系到一个政权的生存。

很多中国历史上一些政权的垮台，从某种原因上看也都是这个政权在财政上出了问题，比如说秦王朝的覆灭。

曾经有一个学者写过一篇文章讲李自成，为什么打进北京之后这个政权没有存在很长的时间就垮台了，李自成当时给农民一个什么许诺?“免税”。

这个承诺兑现后的必然结果只能是政权瓦解。

如果是一个开明盛世的时期，必然是政府相对清廉、财政而且又充裕、社会又非常公正的这样一个时代。

凡是与政权的垮台所经常伴生的一个现象就是国库空虚、政府横征暴敛、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。

归根到底，政权的稳固从某种程度上来讲也是与财政体制息息相关的。

还有一句话，就是在2008年“两会”的时候温家宝总理在召开记者招待会的时候，他曾经说过这样的话:“一个国家的财政史是惊天动魄的，如果你读他，会从中看到不仅是经济的发展，更是社会的结构和正义。

在这五年，我要下定决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。

以上我们不难得出这样的一个认识:善于治理的政府必然是重视财政制度建设和财政作用发挥的政府。

通过简单地比较，我们可以认识到财政问题的重要性。

(三)公共财政的主要内容公共财政的内容包括什么?这里列出几个要点:(1)公共财政目标、职能和精神内核;(2)公共财政收入;(3)公共财政支出;(4)财政赤字与国债管理;(4)公共财政政策;(5)公共财政体制。

(6)中央与地方财政关系。

前面提到的市场经济条件下公共财政指向的目标是公共利益的增进，说衡量国家财政体制的好坏要看什么?这个社会的总体福利水平是不是有所增进?政府的职能是不是真正地指向公共利益?这是政府唯一追求的目标，除此之外，一切政府的其他行为都是越界的。

在经济学当中把政府的经济职能做了一个定位，即把政府在市场经济中作用的定位在三大职能上面，这也是公共财政学的创始人马斯格雷夫在上世纪50年代提出来的———资源配置，收入分配和经济稳定这三大职能。

政府要履行的财政职能就是要弥补市场失灵，去提供市场所无法提供出来的公共物品、公共服务。

我们讲公共财政理论的理论基础源自于三大领域:第一大领域就是政府与市场的关系论，第二大领域公共物品论，第三大领域就是外部性理论，这三大理论构成了公共财政学的理论基石。

既然我们知道公共财政是在特定的市场经济下的产物，那么公共财政的真正内核应该是什么?我认为公共财政的精神内核包括了“公共性”、“控权性”、“法治性”、“民主性”、“公开性”这五个方面。

第一点，公共性含义非常丰富，一层含义是如果我们从政府所提供的物品角度来讲，政府给社会提供的都是公共物品。

第二层含义在于公共物品的产出也应该是符合公共性的。

既然公共物品是众人的需要，显然众人之事应该由众人去决定。

就是我们把公共物品的生产和供给权力交给政府了。

现在的问题就是我们社会公众又怎样参与决定公共物品的生产，即在公共物品的生产决策当中也要体现出民主性的特点，第二个特性在于它的“控权性”。

通过公共财政体制的建立给政府权力的行使划定了一个边界，政府的权力行为不能逾越这个边界。

控权性特点也是从政治学理论当中的契约理论、契约精神所导引出的，政府的权力，也是由人民的权力中让渡出来的。

政府的权力也仅限于管理社会公共事务、提供社会公共产品;政府的全部权力来自于民众的委托和授权，同时政府向民众负责和接受民众监督，这是控权性。

和控权性相关的就是“法治性”，政府的一切财政收支都应依法活动。

财政资金取之于民，用之于民。

政府作为全体社会成员的“管家”和“仆人”，理应该给人民理好财，向人民去交代财政的每一分钱用到了什么地方。

我们要看看政府是不是这么做的，显然政府也更不能为自己利益留有一个“小金库”自收自支。

民主性上面已经谈到了，不再重述。

第五点公开性。

当然这里要强调财政收支的公开透明，以便于政府接受社会公众监督。

这是我们讲的公共财政的精神内核，应该在于这五个方面。

因此我们所谈到公共财政的真正含义，和今天我们很多媒体讲到的很多民生财政实际上不是一码事。

公共财政包括民主财政，但是它不等于民生财政。

那么，除此之外公共财政还涉及哪些内容?财政收入和财政支出，以及围绕着收支关系产生的财政盈余或财政赤字的问题。

如果出现了财政赤字怎么办?就是要国家举债，紧接着就是国债的问题。

这里面政府经常使用的一个手段就是财政政策。

特别是我们最近十年感受到的这种财政政策，或者说在媒体当中见到有关财政政策的字眼已经非常频繁了，我们会经常听到温家宝总理讲到“积极的财政政策与稳健的货币政策相结合”这样的话，积极的财政政策和稳健的货币政策意味着什么?怎样从公共财政的角度去衡量财政政策的效果?这也是公共财政的内容。

第五个领域就是财政体制，财政体制涉及有关财政收支决定的一系列的制度安排，这里面内容非常复杂，比如说财政收支分类体制，公共预算体制，政府会计制度，政府采购制度、政府层级间的关系和转移支付制度安排，财政收支绩效评价，财政及预算信息公开等一系列的问题。

二、当前我国公共财政建设的若干问题(一)我国公共财政建设之路回眸第一个是我国公共财政建设之路回眸。

最近二十年，我国公共财政领域不间断进行了很多方面的改革，取得一些的效果。

主要包括分税制财政体制、税费改革、收支两条线管理、部门预算制度建立、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类改革、省管县财、财政支出绩效评价试点、政府部门预算公开等内容。

首先我们不能否认改革开放以后中国的财政向公共财政的转型努力。

从我国的财政支出的比重来看，我们的过去大量用于经济建设的财政支出是在逐年减少，我们已经从生产建设型财政开始往公共财政这个方向走，这一点毋庸置疑，但是走的好坏如何?我们重点做了哪些事情，比如上面列举的这些内容。

从1994年的这个分税制改革也包括后来预算法的颁布，首先就是围绕着中央与地方分灶吃饭的问题，1994年的分税制我们划分了中央税、地方税、中央与地方共享税。

中央税都是一些征收面广、征收量大，税基也相当稳定的税种。

比如说，关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入、车辆购置税。

这些大型国有企业的所得税让中央拿走了，那么再有就是留给地方上的都是一些小、弱、散以及税基不甚稳定的税种，包括下列几种:营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税，城市维护建设税、房产税，车船使用税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税。