浅析欧盟电子政务效绩评估及对我国的启示[摘要] 联合国最新发布的《2010年全球电子政务绩效评估报告》显示,欧洲电子政务准备度指数再次领跑全球。

经调研分析,电子政务绩效评估起到了极大的推动作用。

本文将在分析欧盟电子政务发展历程的基础上,深入研究欧盟电子政务绩效评估,并结合我国电子政务发展现状,提出对我国的借鉴意义。

[关键词] 欧盟电子政务绩效评估启示前言作为世界上具有重要影响的区域一体化组织,欧盟在20世纪90年代加快了建设“欧盟信息社会”步伐。

联合国发布的《2008年全球电子政务绩效评估报告》[1]和《2010年全球电子政务绩效评估报告》[2]显示:欧洲电子政务的水平在全球五大洲中是最高的,在排名前50名的第一梯队国家中,欧盟国家一直占据其中的30多个席位。

欧盟电子政务之所以发展如此迅猛,很大程度归结于其先进的公民服务理念、完善的政策制度保障、强有力的绩效评估机制。

欧盟电子政务始终以用户需求为基础,以公共部门信息资源再利用为龙头,通过制定信息公开政策、积极推动公共部门信息资源社会获取、大力发展电子政务以及鼓励开放存取。

为更好的指导各个国家电子政务的发展,欧盟先后制定了《eeurope2002计划》、《电子欧洲2005行动计划》、《i2010计划》和《i2010电子政务行动计划》,用以指导各国电子政务建设和应用。

此外,欧盟连续8年开展了电子政务绩效评估,这对持续推进欧盟电子政务的发展起到了较为关键的作用。

一、欧盟电子政务发展概况(一)欧盟电子政务总体发展水平联合国发布的《2008年全球电子政务绩效评估报告》和《2010年全球电子政务绩效评估报告》显示:欧洲电子政务的水平位居全球五大洲中是最高,约有3/4的欧盟国家进入全球电子政务发展水平前50强的行列。

在联合国2008年全球电子政务绩效评估中,瑞典、丹麦、挪威三国一举超越美国、加拿大、英国等国家,包揽了前三名。

在2010年全球电子政务绩效评估中,欧洲的电子政务准备度指数达到了0.6227,远远超过了美洲的0.4790、亚洲的0.4424、大洋洲的0.4193和非洲的0.2733,继续领跑全球。

(二)欧盟电子政务的发展历程欧洲的电子政务之所以能取得如此骄人的成绩,与欧盟统一的行动纲领、各国不断的推进、有力的绩效评估手段是分不开的。

在1999年12月,欧盟就提出了“电子欧洲”的概念,并发布了建设欧洲信息社会的战略——《电子欧洲:所有人的信息社会》。

该战略从十个方面对全面建设欧洲信息社会进行了规划,其中在电子政务建设方面,明确了互联网对于政务信息公开的重要意义,并提出了到2000年欧盟各成员国应达到的建设目标。

为全面落实“电子欧洲”战略总体目标,欧盟于2000年就出台了《eeurope2002计划》,随后,又分别在2002年、2005年和2006年出台了《电子欧洲2005行动计划》[3]、《i2010计划》[4]和《i2010电子政务行动计划》[5],分别对欧盟电子政务建设设定了阶段性目标。

2002行动计划目标:提供更多的在线公共服务;2005行动计划目标:提供完全在线的公共服务;i2010行动计划目标:所有人受益的电子政务。

二、欧盟电子政务评估模型与指标体系(一)欧盟电子政务绩效评估概述在制定电子政务规划和行动计划的同时,欧盟也明确提出要加强政府信息化战略的评估和检查,并且把这种评估看成一种重要的、开放的协调方式。

这种思想一直贯彻至今,并日益强化。

在欧盟已出台的信息社会战略中,电子政务发展水平的评估也成为信息社会绩效评估的一个部分。

据此,欧盟组织了8次的电子政务在线公共服务的绩效评估。

其中,针对“eeurope2002”战略的目标:提供更多的在线公共服务,分别于2001年、2002年、2003年开展了3次评估,重点是衡量实现在线公共服务的比例。

针对“eeurope2005”战略的目标:提供完全在线的公共服务,分别于2004年、2005年、2006年开展了3次评估,重点是评估电子化公共服务的发展水平。

在“i2010”战略的总体框架下,欧盟于2007年9月进行了第7次评估,不仅衡量电子化公共服务的发展水平,更大的亮点是首次对公共服务是否以市民为中心进行了尝试性评估;于2009年年底完成第8次评估,通过将欧盟和世界领先水平的国家之间进行比较,重点考察提高绩效评估和政策制定及实施之间的相关性。

(二)欧盟电子政务绩效评估方法欧盟电子政务绩效评估的方法主要包括目标、标准、结果、分析、改进等几个因素,如下图所示:图1 欧盟电子政务绩效评估系统在具体评估环节,欧盟主要采用了基于网络的调查方法,调查了各个国家的5000多个政府机构和1400多个政府网站。

具体调查步骤如下:图2 欧盟电子政务评估流程(三)欧盟电子政务绩效评估主要内容欧盟电子政务绩效评估围绕用户需求,以用户为中心,以需求为导向,着重考察各个国家政府网站公共服务能力。

由于各国公共服务数量众多、分类复杂,在开展绩效评估时不可能对所有公共服务进行逐一考察,因此欧盟选取了20个最具代表性、常用的基本公共服务作为评估内容,其中包括为市民提供的12项服务和为企业提供的8项服务[2]。

面向市民的12项基本服务为:1.收入纳税服务;2. 找工作服务;3. 社会保障福利服务;4. 个人证件服务;5. 机动车注册服务;6. 建筑许可服务;7. 报警服务;8. 公共图书馆服务;9. 个人证明服务;10. 高校入学服务;11. 搬迁声明服务;12. 医疗相关服务。

面向企业提供的8项服务为:1. 社保福利服务;2. 业纳税服务;3. 增值税服务;3. 公司注册服务;4. 统计数据服务;5. 关税服务;6.环境许可服务;7. 政府采购服务。

(四)欧盟电子政务公共服务评估模型欧盟对电子政务公共服务评估将上述20项关键服务从低到高分为5个等级,即:基本信息服务、单项交互服务、双向交互服务、在线处理服务、个性化服务[2],然后分别赋予不同的权重,分别为20%,40%,60%,80%,100%.基本信息服务:处于此层次的服务,只能提供相关信息,不包括其他更高程度的服务;单向互动服务:处于此层次的服务能够通过电子化手段下载相关的表格;双向互动服务:处于此层次的服务能够进行在线表格填写和提交;在线处理服务:处于此层次的服务能够通过电子化手段实现完全在线处理,包括服务申请、批准或决策并将结果返回给用户;个性化层次:个性化层次是指政府能够围绕用户对象和用户需求,主动和自动地向公民和企业提供“一站式”的服务,全方位满足用户需求。

个性化阶段是在线公共服务发展的一个高级的阶段,能够达到个性化阶段的服务是基于电子政务前台和后台办公的整合,数据资源的开发和使用,以及主动服务意识的建立。

(五)欧盟电子政务绩效评估的特点第一,强调用户参与。

提出了“以用户为中心”的复合指标,并进行了尝试性评估。

以用户为中心的指标主要反映了个人数据安全性、减少行政负担、服务渠道、可接入标准,具体包含了如下4方面:绑定电子身份证的服务: 从数据安全方面衡量用户对电子化服务的信心;在交易型服务中市民或企业需要提供的数据的数量:用于衡量政府部门对已有信息的智能化使用是否方便;多种接受服务的渠道:衡量市民和企业能否通过多种渠道接受服务(如电话、公共信息亭、数字电视等);网站符合国际规定的无障碍标准:衡量电子化公共服务是否便于残疾人使用。

第二,统一的评估标准。

从衡量服务的整合程度,设立了一个标准,即“国家门户网站”,其出发点是将国家门户网站看作是一个综合的一站式公共服务门户。

对国家门户网站的4个方面进行了衡量:通过国家门户网站获得基本公共服务的数量;个性化服务的情况;提供目标性服务的情况,比如根据企业类型、服务类型、生命周期提供目标性服务;可操作性的情况,比如门户网站布局具有一致性,从而方便用户使用。

第三,评估体系的多元性,亲民性和合理性。

在欧盟电子政务制定过程,非常重视非政府组织、公共集团、个人组织以及公众参与到政策制定过程中,表现为两个方面: 参与政策制定主体的法律地位是平等的、机会是平等的。

参与主体之间不仅平等交流和共同决策,而且就连个人组织和公民也有机会参与到决策当中。

第四,电子政务绩效评估与经济社会发展的密切相关性。

这些指标和评价策略与加快经济增长,提高凝聚力,注重环境保护,提高技术进步和制度建设,信息资源共享,提高政府效率方面紧密联系,并能充分反应出相关发展程度。

四、对我国的启示纵观欧盟电子政务改革与发展的全过程,既有成功的经验,也有失败的教训。

虽然文化环境不同,制度亦有别,但在评估理念、评估思路和评估方法论上均对我国电子政务带来重要意义的启示。

笔者建议我国电子政务的发展和评估,应强化以下几个方面。

(一)以“服务公众”为宗旨,推进电子政务建设和应用“以人为本、公民至上”,是欧洲电子政务建设给人印象最深刻感受。

我国从20世纪80年代以办公自动化为主要内容的政府信息化,到以”三金工程”为代表的管理信息系统建设,到国家有关部门联合发起的政府上网工程,我国电子政务已从过去的局部推进,进入到整体规划、网络整合、数据集中、应用层交互的新时期。

电子政务一改过去技术驱动的特点,转变到以业务需求为动力,提升到了政府职能转变、依法行政的战略高度。

实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机,而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行革新。

因此,我国的电子政务应该从管理为主转向以服务为导向,树立以“公众为中心”的新理念。

要保证人民群众不论身在何处,都能得到公平的服务。

(二)加强组织机构及其政策法规建设电子政务的内容是在简单到复杂的发展过程当中逐步建立和完善起来的。

可以从三个维度来说明这个发展过程,即:以实施技术为特点的“电子政务功能度”、以信息交互程度为特点的“电子政务复杂度”和以满足公众需求为特点的“电子政务完整度”。

我国电子政务发展无论是技术、信息交互程度、还是满足公众需求方面都处于低级阶段,并且缺乏短期内达到高级阶段的社会环境,因此我国要家加强电子政务组织机构建设。

我国有关保障信息资源公共获取的政策、法规相对匮乏。

一方面, 国家缺乏一部综合的、类似于英国《信息自由法》来规定信息资源公开与获取的法律。

另一方面,在专门的信息资源利用方面立法也有所欠缺。

这些相关法规政策的缺失,使信息资源公开与获取的观念很难深入人心,也使信息资源公共获取很难真正落到实处。

因此,我国亟需出台一部法律位阶较高的《电子政务法》指引、规范、统筹当前电子政务发展。

(三)创新合理的运作模式确保信息化建设持续推进当前,欧盟各国在电子政务建设上推广采用ppp模式(public private pannership,即政府、企业、代表政府的第三方),即以公私合作的形式从事社会基础设施的建设和经营。