2015年第2期HONG GUAN JING JI GUAN LI○高怀军资源枯竭型城市生态修复和再利用研究摘要：我国资源枯竭型城市应借鉴国内外先进地区的经验，从宏观层面加快可持续发展的立法和体制机制建设；加大政策支持力度，推进生态修复和再利用水平和效率；通过树立城市品牌和政策引导等加快替代产业发展。
关键词：资源枯竭型城市生态修复再利用矿产资源的开发不仅带动了区域经济发展，而且对加快我国现代化建设和推动工业化进程起了有力的支撑作用。
但是，资源型城市中均不同程度存在地表塌陷面积扩大、大量城市废弃地出现、矿山废弃物排放量激增、空气质量严重下降、各类污染事件频繁发生等生态环境问题。
因此，对资源枯竭型城市进行生态修复和再利用具有迫切的现实意义。
一、资源枯竭型城市存在的突出问题2008年至今，我国分3批次陆续确定资源型城市262个，其中有资源枯竭型城市69个。
这些城市普遍面临着大气、水土和生态环境恶化等诸多问题。
资料表明，我国截至2000年受采矿业影响的土地约为300万公顷。
自上世纪80年代，各地方政府开始着手对资源枯竭型城市进行生态修复和再利用工作，但直到上世纪90年代末，得到修复的矿区仅占6.7%。
近年来，国务院相继出台《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》等文件，明确政府和矿产开采主体对生态保护与修复的职责和义务，要求将环境修复和再利用工作作为一项民生工程来抓。
资源型城市生态修复和再利用工作被提上新的高度，并探索出了一些有效的模式。
目前我国资源枯竭型城市存在的突出问题，主要是：1.地表严重破坏，生态环境恶化。
多数矿产资源型企业在开采当初只注重经济效益，并未考虑生态效益并重。
由于开采粗放、效能低下，造成生态环境紊乱，城市污染严重。
待资源枯竭时，带来的不仅仅是城市生产资料的缺乏，更重要的是城市环境的恶化。
地表塌陷，造成地面建筑及城市基础设施变形或破坏，直接影响人身安全，降低了城市基础设施的服务功能。
水土流失严重、有害气体及矿物灰尘大量排放，严重影响空气质量，造成雾霾天气频繁、水资源和土壤等受到各类重金属污染等。
由于采矿后塌陷的土地在很长时期内无法得到有效的利用，继而成为城市垃圾场，造成植被不生、细菌繁殖，致使城市生态环境十分恶劣。
2.采矿废弃物总量巨大，城市土地浪费严重。
几次局部采矿废弃物的统计资料表明，各种采矿废弃物数量极为巨大。
全国仅煤矸石堆积占地超过1亿平方米，且每年仍然以3%以上的速度增加。
目前，我国冶金矿山尾矿库和废石场占地已超过100余万亩，绝大多数土地没有进行复垦。
国有矿山土地复垦率为26.83%，但集体和个体矿山的复垦率仅为9.18%。
与此同时，因采矿造成的地表塌陷面积约有84万公顷需要治理。
3.产业结构序次低，缺乏后续产业支撑。
资源型城市的共同特点是“一业独大”。
这不仅造成城市产业结构风险大，而且极其不容易转型。
从全国262个资源型城市工业经济情况看，矿产资源开发所创造的增加值大约占全部工业增加值的25%，高于全国平均水平的1倍左右；第三产业比重普遍偏低，约比全国平均水平低12%。
由于对资源的过度依赖，且开采缺乏长期规划性，往往造成产业链前重后轻，即采掘业发达，而下游加工业薄弱，产品科技含量低，主要生产廉价的初级产品，缺乏精深加工的高端产品。
由于绿色发展５０2015年第2期HONG GUAN JING JI GUAN LI产业结构不合理，高污染、高排放低水平项目重复建设现象严重；产业序次较低，链条短，生态产业缺失严重，接续替代产业（如现代制造业、高技术产业等）发展滞后，如不加快转型，则“矿竭城衰”无法避免。
这种发展模式，不但造成资源型城市自身的产业结构不合理，而且影响了全国产业结构布局的优化。
二、国内外资源枯竭型城市生态修复和再利用经验1.国际经验。
上世纪60年代，美国对资源枯竭型城市发展首先提出了生态修复工程。
2002年通过了废弃地再生法案，通过法律授权联邦政府资助州的废弃地再开发项目，包括为废弃地进行评价和修复提供贷款。
上世纪80年代，欧洲国家也逐渐重视此项工作，荷兰、德国、英国等均通过政府投资进行土壤修复和净化工作。
如德国鲁尔地区曾经是该国典型的煤铁基地和重工业聚集区，随着开采殆尽，生态环境破坏严重，转型迫在眉睫。
自20世纪70年代开始，德国政府便开始重视该型城市生态环境治理工作，制定相应法律法规，修建污水处理厂，加强森林绿化的修建和养护，使鲁尔地区生态环境得到显着改善。
英国威尔士（煤城）通过改善地方经营环境，给予优惠政策措施，引进高新技术和旅游产业等大项目，成为高新技术和旅游产业发达的地区，如将废旧高炉进行改造变为供游人攀高远望的观景台；将废旧高架桥改造成公园中的游步道。
美国匹兹堡（钢城）通过传统产业升级，培育新兴产业，建成替代产业，实现了产业结构的调整和转换。
这些国家的矿业城市并没有随着矿业的消亡而衰落，而是通过法律政策进行约束和支持、建立环境税收制度和生态保障金制度等进行政策引导，改善环境，修复生态，培育替代产业等措施，合理解决矿业城市的历史遗留问题，成功进行了经济转型，实现了可持续发展。
2.国内探索。
新世纪以来，我国以资源枯竭城市转型为突破口，不断完善政策体系，建立工作机制，一些城市取得了很好的转型经验和成效。
被誉为中国近代工业摇篮的唐山，依煤而建、因钢而兴。
但长期高强度的资源开采造成了严重的生态破坏。
自2008年以来，唐山市对30平方公里的开滦采煤塌陷区进行综合治理，以生态修复、景观建设、功能配套为主要内容的综合开发和建设，使昔日垃圾遍地、污水横流的塌陷区，改造成了风光秀美、景色怡人、游人如织的生态风景区。
环境的改善，带动了周边的发展，居住、商业、文化项目纷纷落户，极大地提高了土地的价值，也同时带来社会效益和经济效益。
安徽淮北市通过对塌陷区土地进行复垦和综合利用，实现了生态农业、生态工业和生态旅游业为重点，农林牧副渔五业并举的发展模式。
同时，实现加强采矿废弃物的综合利用，使废物变为资源，为经济再发展奠定了坚实的产业基础。
随着资源枯竭型城市生态环境不断恶化，相关法律法规不断出台，各地区逐渐在因地制宜、借势发展上大做文章，我国资源型城市生态修复和再利用工作起步虽落后于发达国家，但正以独有的形式和自身特点砥砺前行。
3.国内外对比。
我国工业化起步晚于西方发达国家，工业化程度相对较低，资源枯竭型城市产生较晚；在启动对该型城市生态修复和再利用研究工作上，落后于西方发达国家。
同时，我国资源型城市受政策、经济、人文和社会影响较大，生态环境受破坏程度高于西方发达国家，为后期研究治理带来相对难度。
国内外在治理该型城市生态修复时均采取政府主导、资源企业紧密配合的方式，西方发达国家偏重法律法规、税收支持和就地改造为主，而我国目前多以因地制宜、产业调整、整体改造为主。
在改造方式上，西方发达国家由于工业化程度较高，很多废物得以有效利用，工矿区堆积的矿渣焦炭等用作植物生长的介质或生产道路建筑材料，对废弃工厂改造成游乐场和植物园；我国相对单一，多以建设生态景观区为主，缺乏创造力和想象力，城市转型有千篇一律现象。
三、对策建议资源枯竭型城市在城市生态修复和再利用过程中应充分考虑生态环境具有有限性的特点，包括空间有限（对人的容量）、资源有限（对人的物质需求满足程度）、调节能力有限（对污染的自然调节）。
因此，应坚持以政府部门为主导，资源型企业为辅助，社会各方资源积极参与的有机统一（见图1）。
1.加快推进资源型城市可持续发展立法和体制机制建设。
明确资源开发企业作为责任主体，应依法承担资源补偿、生态建设和环境整治等相关责任。
将生态环境恢复治理成本内化为企业生产，使利益主体与责任主体利责对等，确保生态修复切实到位。
建立生态补偿制度，通过完善产权机制、价格机制，交易机制、市场机制等，引导生态环境资源供求，使生态利益主体关系更加科学紧密。
加快建立国民经济绿色核算体系，国民经济成本核算充分考虑生态环境成本，经济增长率应充分考虑环境效应。
尽快加强绿色发展５１2015年第2期HONG GUAN JING JI GUAN LI! " # $ % &"图1资源枯竭型城市发展转型资源枯竭型城市可持续发展考核评价体系建设，使资源开发效率与城市生态环境相挂钩，实现可持续发展预警与监管，促进资源开发和城市发展相协调。
2.加大对资源枯竭城市生态修复的政策支持力度。
对资源枯竭的城市应给予政策倾斜，中央、省和地方各级政府要给予必要的生态修复资金和相关政策支持。
建立完善生态效益地区转移支付办法，确定重点生态修复区域和转移支付领域，突出重点生态地区转移支付力度，设立专项资金支持重点生态修复区建设。
引导和推动各级地方政府财政转移支付制度改革，鼓励引导跨省之间的转移支付，实施跨省生态保护和生态共建。
东部沿海省份，可通过实物转移支付（如技术、设备、资产转移等）和价值转移支付政策予以西部省份对口支援共建。
实施生态补偿税（费）制度，建立生态建设基金。
中央和地方将生态税费收入专项资金全部用于支持生态建设，支持矿山土地复垦，使矿山损毁的土地得以恢复利用；支持污染源减排，通过污染排放治理，使空气、水源及重金属污染得到有效控制；支持废弃物综合回收利用。
通过废弃物的再利用，使废弃物变废为宝，在增加生产原料的同时，改善并优化生态环境；加快对废弃采矿坑和沉陷区综合治理，控制和消除地质灾害和隐患，为城市建设拓展空间。
3.加强科技支持，发展循环经济。
大力引入科技元素，发展资源回收、再生性资源产业和环保产业，改造高消耗的传统产业，实现资源型城市在传统产业中的绿色生态转型。
在提高资源利用效率、替代资源能源开发、降低污染物排放、废弃物转化等方面，也应加工技术，以降低生态修复成本，增加再利用可行性。
目前，由于国内各个资源枯竭型城市范围广、分布不均，科技差异也较大，应坚持生态技术由东向西延伸、由沿海向内地拓展、落后地区因地制宜创新等做法。
4.树立城市品牌，助推替代产业发展。
应遵循资源型城市发展规律，找准时期及定位，在制定转型方向时，切实以城市实际、历史沿袭、地理区位和产业市场为导向，明确自身优劣势，找准转型突破口，坚持产业结构高端化、合理化、生态化。
推行政府主导，企业参与的共建模式，充分激发市场活力。
以建设生态城市为目标，在产业培育和产业选择上，突出生态原则，根据自身实际鼓励扶持接续替代产业发展，使各类生产要素向接续替代产业集聚，逐步增强城市可持续发展的能力。
国家在交通、电力、能源等重大产业项目布局中，适当考虑向资源枯竭型城市倾斜，避免因城市兴衰的巨大变化引起重要社会问题，使资源枯竭型城市实现平稳过度。
充分发挥产业政策引导和推动作用，积极参考自然生态系统的有机构成和循环原理，在不同产业之间构建类似于自然生态系统的相互依存的产业生态系统，以达到资源充分利用，减少废物和污染的产生，消除产业活动对环境的破坏，逐步将整个产业结构对环境的负外部效应降低到最低限度。