网络广告监管现状与思考新浦工商分局杨斌郭嘉澄一、网络广告概述网络广告属于电子商务的范畴，从表面上理解，就是通过计算机系统，在互联网上制作和发布的广告。

目前，网络广告发布形式主要有以下几种形式：一是通过网络出版物发布广告。

这种方式与传统广告的发布方式非常相似，只是载体由纸面媒体转变为电子版本；二是开设网址直接发布商业电子信息。

一些著名的企业，依靠其知名度吸引社会公众来访问自己的站点，从而实现广告宣传的目的；三是电子邮件广告。

通过电子邮件的方式传播广告，实现广告宣传的目的，比传统的信函广告在操作和发送上要简便易行的多；四是通过ISP（互联网服务提供商）服务发布广告。

这种方式主要是在ISP的主页上发布广告，公众在访问ISP主页寻求服务时，就必须要接触主页上的广告内容。

二、当前网络广告存在的主要问题相较之于传统的电视、报纸、杂志等媒体广告而言，我国网络广告仍处于不够成熟阶段，缺乏有效的规范，存在着诸多方面问题。

一是行业发展无序，社会认可度不高。

当前我国网络广告规模持续迅速增长，但很大程度上受益于外生性需求，经营理念，创意等尚处初级阶段，行业的整体状态也尚属自发无序阶段。

广大用户对网络广告的认可度不高，很大程度上与我国网络广告的形式，创意落后密切相关。

二是网络广告骚扰现象严重。

体现在插播广告多，上网浏览或下载过程中，浮动式广告随着鼠标的移动而移动或者突然弹出等带有强迫性阅读特征的网络广告甚至不点击还无法对网页关闭，严重影响用户浏览和阅读网页。

三是垃圾广告电子邮件。

由于电子邮件成本低，速度快，覆盖面广，催生了大批赢利的运营商。

对于用户而言，邮箱充斥大量垃圾邮件，严重占用信箱大量的空间，甚至可能使重要邮件无法接收到，贻误商机。

四是消费者个人隐私外泄。

网络技术的发展，使上网者真实的身份证明及信用证件、居住地址、工作单位等个人资料常被网站卖给某些广告商或企业，对公民的隐私构成一定威胁和侵害。

五是广告内容的真实性、合法性缺乏保障，各种不实广告充斥网上，利用网络广告欺骗用户的行为时有发生。

一些空壳公司在网上开设网站进行虚假宣传甚至伪造公司名称，或者冒用其他公司的名义发布虚假广告，欺骗、误导消费者，严重阻碍了网络广告的健康发展，导致网络广告市场混乱和行业诚信度的缺失。

六是发布广告行为不规范。

目前，一些药品、医疗器械生产经销企业或者医疗机构的自有网站或者网页大多未经审查即自行发布宣传自己的药品、医疗器械和医疗服务的广告信息，存在不规范现象。

三、工作中产生的难点及分析一是对违法行为的管辖权确定难。

依据相关法规的规定，行政处罚应由违法行为发生地管辖。

但互联网不受空间的限制，只要具备上网条件，任何人都可以上网浏览，也就是说，任何地方的工商机关都有管辖权。

如何界定违法行为发生地和管辖权，是一大难题。

二是对违法证据确定难。

查处违法广告关键在于证据的认定，而网上证据的真实性存在疑问。

因为网上电子文档可以任意修改，不留痕迹，对网上证据的有效性存在争议，且电子证据易丢失。

从执法实践看，执法人员从网上打印的含有违法内容的网页，必须得到当事人的确认才能作为证据。

但当事人为了逃避法律责任，常常对违法网页内容予以否认。

三是法律依据寻找难。

目前，我国尚无专门对网络广告进行规范的法律法规，加之网络经营行为的特殊性，现有的法律法规不能完全适应网络广告监管的需要，给依法行政带来困难。

四是违法责任追究难。

在网络这个虚拟的空间里，违法广告经营者并未披露真实的经营地址和名称，因而对违法责任人寻找难。

即使有真实的地址和名称，有的违法者远在外地，有的本身就是皮包公司，出事后人去楼空，处罚决定书可能成为一纸空文。

五是执法手段到位难。

主要包括对网络广告监管的硬件设施不到位，没有专门用于监控网络的设备和软件；查处机构不到位，多数基层工商机关没有专门管理网上交易行为和对网上违法广告进行查处的机构；人员素质不到位，不少工商执法人员不了解网络广告经营的特点与现状，缺乏鉴别违法网络广告的能力。

六是广告费用认定难。

一些企业委托广告经营单位发布网络广告是有时间期限的，有一个设计、维护的过程，如果工商机关发现某一时段的网络广告有违法现象，把合同涉及的全部费用作为发布违法广告的费用显然是不妥的，维护网络广告的次数又是不确定的，所以发布违法广告的费用难以计算。

四、对于网络广告监管的一些思考和对策网络广告监管是一个不断探索的过程，没有现成模式，可以借鉴国外先进经验，同时考虑我国具体国情和工商部门的实际，对症下药。

由于网络广告行业正处于快速发展阶段，将会不断出现许多新的问题，网络广告监管也将会在发展中不断完善。

1、健全法律法规，解决立法问题。

市场经济监管的根本是法律手段，国家工商总局已出台实施《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》，江苏也出台了地方性法规《江苏省广告条例》，这些都为我省工商机关加强网络广告监管提供了法律上的依据。

但从网络广告整体发展的前景来看，部门规章和地方性法规还不能完全规范网络广告行为。

因此，网络广告监管要从立法上加以完善，在《广告法》、《反不正当竞争法》等法律中，将网络广告明确纳入其调整范围，使得我们的监管工作更加有法可依。

2、严把主体准入，制定规范和标准。

加强对网络广告经营主体的市场准入监管，制定网络广告的经营者、发布者主体资格的资质条件，实行核准注册制度。

同时，建立对网络广告内容的登记审查制度和备案制度，明确对广告主、广告经营者、广告发布者的审查条件与相应的法律责任。

改变传统的广告监管方式，以网络方式监管网络广告，并及时公布对网络广告的监管情况。

另外，工商机关可以根据广告监测报告和行政处罚的情况来评定网络广告主、广告发布者的诚信度。

根据诚信度的不同，对网络广告主、广告发布者进行等级划分，实施不同级别的监督管理，促使广告发布者自律经营。

3、及时取证，确保执法的有效性。

鉴于网络信息的不固定性，及时对查获的违法证据予以固定就显得尤为重要。

当证据是网页上的固定信息时，可以及时到企业经营场所进行现场物证、书证、证人证言的取证，或让当事人自己进入企业网站，浏览其网站发布内容，对涉嫌违法广告部分当场让当事人下载打印，由当事人本人确认内容为自身企业发布，并签字盖章，从而固定证据制作现场检查笔录。

当证据是其他格式如FLASH、音频等，无法用简单保存打印进行固定时，可以通过第三方公证的方式，直接到公证机构，由公证人员对涉嫌违法内容进行保全证据公证，从而固定证据，再进行进一步的调查。

4、加强软硬件建设，提高监管人员的素质和监管水平。

作为网络广告监督管理部门的工商行政管理机关，一方面要加强网络广告监管所需硬件设施的配备以及监测软件的开发引进，另一方面还要针对现有执法人员进行必要的网络知识、网上执法方面的业务知识培训，提高执法人员的专业素质和专业工作技能，以达到适应网络广告监管工作所需的能力和技术要求。

5、发挥协会功能，凸显行业自律作用。

由于网络广告是一种新兴事物，目前尚没有专门性的法律法规，也没有统一的行业标准，而行业协会可以较为准确、全面地反映行业成员的意见、建议和要求，为政府决策提供一定的根据。

要建立完善的网络广告监管的法律环境，就必须建立行业协会，发挥行业组织的作用，确立网络广告行业自律规则，强化行业自律，填补政府广告监管机关职能调整后留下的空白。

政府管理与行业自律相结合，特别是ISP（互联网服务提供商，是指向广大用户综合提供互联网接入业务、信息业务和增值业务的电信运营商。

）、ICP（网络内容服务商，是指向广大用户综合提供互联网信息业务和增值业务的电信运营商。

）的自律，是一种较为有效和缓和的规制方法。

这里的自律包含两层意思，一是ISP、ICP自身遵守广告法和相关法律法规，抵制不正当竞争和虚假广告；二是ISP、ICP应当在经营范围内，监管好所托管的主页，一旦发现恶意广告行为，就立即予以纠正。

6、重视舆论监督，加强部门配合。

加强网络广告监管是一项复杂的社会工程，我国网络广告的管理分工框架是：信息产业部门负责电子交易的政策指导、行业监督和协调；工商部门负责网络经营手续的登记注册；公安部门则监督交易安全和涉嫌犯罪行为。

网络广告混业经营、虚拟、自由，工商、食品卫生、质检等部门都能监管，但分工界限模糊，形成监管盲区，综合执法能力不足，未能形成合力。

应该划清各类机构的监管权限，工商行政管理机关是监管网络广告主体的市场准入、合法经营的综合性执法机构，在网络广告主体市场准入和监管中负责协调、指挥，应加强与信息产业、公安、电信、文化等部门之间的信息沟通和密切配合，形成对网络广告的监管合力和综合协调处理机制。

同时应充分发挥舆论导向作用，通过多种方式加强对生产者、经营者和消费者的宣传引导，提高其守法经营和自我保护的意识，积极引导上当受骗的群众参与到网络广告的监管中来，扩大监督的社会效能，以规范网络广告市场秩序，不断促进经济的健康发展。

五、积极创新网络广告监管手段工商行政管理部门应建立网络广告内容审查制度，明确网络广告主、广告经营者、广告发布者的审查责任与相应的法律责任。

特别是对网络广告主通过远程登录发布的广告内容，要制定具体的审查规则，切实把好审查关。

1、应开设专门的网络广告管理窗口，对网络广告进行监测，定期公布网络广告的监管及处罚情况。

应制定关于网络广告经营者、发布者的主体资格认定标准，推行核准注册制度。

在这个问题上，要充分考虑互联网的时空无限性特点，在严格依法行政的前提下，努力与国际规范接轨。

在现阶段，可以逐步推行发布网络广告登记备案制度，尽可能减少虚假网络广告的出现。

2、应鼓励网民及时举报，以扩大监督面，提高监管效能。

在网络广告发布前的审查环节，可以根据互联网的特点和规律，积极创新监管手段，并充分发挥社会各界的监督作用，形成齐抓共管的局面。

同时，引导网络服务商增强自律意识，自觉遵守法律、法规，抵制虚假、欺诈性广告，一旦发现违法广告行为，要忠实履行应尽的审查义务，并及时向广告监督管理机关举报。

3、将法律规范与专门规章相结合。

针对目前网络广告业发展迅速而违法现象较多的现状，应制定网络广告管理条例，采用法律规范与专门规章相结合的方式，重点解决网络广告主体界定、网络广告经营者资格认定、互联网环境中的广告与信息界定、违法网络广告行为认定等问题。

对目前未经网络用户同意而擅自发送网络广告邮件的行为，可以通过专门规章加以规范。

4、努力提高监管执法人员业务素质。

与传统广告相比，一些违法网络广告往往藏身于一个个相对虚拟的互联网页或者网站内，很难用传统的监管方法调查和取证。

同时，互联网环境中的广告与信息也难以严格区分，有的违法网络广告便借机以隐性广告的形式出现，给执法人员的调查取证带来很多困难。

因此，要大力加强网络广告审查员培训，并引导执法人员深入研究互联网经济发展规律，深刻认识网络广告的本质与特征，丰富网络知识，提高鉴别能力，不断提高运用高科技手段加强监管的水平。