第34卷 增刊大连海事大学学报Vol.34 Suppl. 2008年6月Journal of Dalian Maritime University Jun., 2008文章编号:1006 7736(2008)S 0034 03中国港口国监督的发展与展望周 驰(宁波海事局,浙江宁波 315000)摘要:分析了目前国内实施港口国监督所存在的问题,并结合当前国际国内为正在开展的一些改进行动以及IM O成员国自愿审核机制对港口国监督未来发展方向进行了展望.关键词:港口国监督;目标因素;自愿性审核中图分类号:U676.1 文献标志码:AActuality and future developments ofport state control in ChinaZHOU Chi(Ningbo M SA,Ningbo315000,C hi na)Abstract:T his paper demonstr ates the cur rent implementation problem of PSC in China,and gives practical proposal on China domestic PSC implementation co mbining V oluntary Audit ing M echanism of IM O M ember Sates.Key words:port state control(PSC);tar geting system;voluntary state audit scheme1 中国港口国监督发展1.1 中国港口国监督检查发展中国自1986年开展港口国监督以来,为保障海上人命安全、保护海洋环境,作为中国海事主管部门的中国海事局不断提高海事行政执法能力,在港口国监督方面取得了长足进展.2006年中国开展港口国监督检查4020艘次,共计发现缺陷24036个,滞留船舶319艘次,对于到港船舶的港口国监督检查覆盖率达到33.37%,平均滞留率为7.94%.从与东京备忘录整体情况的比较来看,检查船舶数量占整个备忘录地区的18.54%,滞留船舶数量占整个备忘录地区27.24%,滞留率为整个备忘录地区的1.47倍.此外,各级海事管理机构还严格执行开航前检查任务,加强对船舶履约状况符合性的检查,取得了良好的效果.中国籍国际航行船舶在国外被滞留数量,2003年为19艘次,2004年为17艘次,2005年上半年为4艘次.中国旗船队继续在全球主要港口国监督组织和地区被列入 白名单 ,为中国航运经济快速发展和国际竞争力的提升发挥了积极作用.为了进一步加强港口国监督管理工作,全面提高船舶安全检查质量,中国海事局起草了 港口国监督职能设置及业务管理工作方案 和 港口国监督检查队伍调整方案 两个指导性文件,着手准备调整完善港口国监督管理体制和港口国监督检查队伍.1.2 中国港口国监督检查官人员管理发展中国自开展港口国监督以来,十分重视对于检查官素质的培养.交通部海事局已经举办多期PSCO培训班以及知识更新培训班.中国多次选派优秀港口国监督检查官赴欧、美、日、韩等国考察港口国监督活动情况,并多次派员到日本等地参加东京备忘录秘书处举办港口国监督检查官培训班.在对PSCO培训发证以及日常人员管理的问题上,中国海事局目前正在对现行的 中华人民共和国海事局船舶安全检查员管理规定 进行修改.修改后引入了安检员资格证书和执业证书的规定,将安检从业资质与安检执业岗位进行了科学的分离,进一步规范了安检队伍的人员管理,为更好地打造一支专业技能过硬、人事管理科学、储备力量丰富的安检队伍提供了可靠的制度保障.1.3 港口国监督检查与其他海事部门协作发展在中国广义的港口国监督是通过海事局船舶安检业务部门和诸如通航管理、危防管理等其他业务部门的协作来实现的.相对于海上事故调查、危防现场监管等其他海事业务部门监管手段,港口国监督具有诸多国际国内法赋予的控制措施,在目前也是收稿日期:2008 04 11.作者简介:周弛(1979-),男,浙江宁波人,工程师,E mail:r ichard.zhou@.国内唯一可以对外国籍船舶实施滞留的海事监管手段;同时,PSCO在船舶安全、防污染、保安等领域对国际公约、国内法律法规具有较为全面的掌握,因此往往表现为其他业务部门发现问题,通过PSCO上船进行港口国监督检查得到对外国籍船舶实施必要的控制和监督.通过各个海事业务部门的通力协作,和港口国监督的手段对低标准或存在事故隐患的外国籍船舶共同进行控制和监管,极大地维护了中国作为缔约港口国的权利.2 中国港口国监督存在的不足以及未来发展方向2.1 均衡发展港口国监督基层授权机构和检查官水平根据截止2007年6月1日的东京备忘录发布的资料显示,中国目前有被授权获得开展港口国监督权力的基层机构44个.这其中既包括港口自身条件优越、港口国监督开展得力机构,也包括由于港口条件等因素限制无法很好开展港口国监督的机构,有些基层港口国监督机构甚至一整年内进入港口的外国籍船舶不超过10艘,可以想象在这样的情况下,基于目标因素的选船机制已经失去了其意义.此外,PSCO的地区差异同样明显.在外国籍船舶进出较频繁的一些较大的港口,港口国监督检查官的专业技术较之其他港口而言相对较高,这与他们经常接触各种类型、各种船龄、各种船旗国的船舶有关,在这样的港口,PSCO往往与当地的国际船级社关系也更紧密,因此从技术交流的角度也更容易获得知识更新.而在一些外国籍船舶进出较少的港口,由于缺乏必要的实践机会,那里的PSCO往往在检查广度、深度上和专业判断上要较弱一些.要解决基层授权机构之间的发展不平衡,可以通过人员短期交流的方法加强基层机构之间协作交流,通过增加全国范围内统一组织的PSCO知识更新培训班、技术论坛等方式给各个基层机构检查官们提供信息交流的平台.现在,国际上很多备忘录组织都在积极开展对检查官素质规范,东京备忘录港口国监督委员会于2006年9月通过了 港口国监督官员行为准则 ,以与巴黎备忘录保持一致,该准则将在确保港口国监督检查行为的 正直、专业和透明 上起到积极的规范和推动作用.IMO组织也将更多地承担起组织协调各备忘录地区共同平衡发展港口国监督的职责,如建立全球PSCO培训基金,协调巴黎和东京备忘录地区国家的人才资源,帮助欠发达地区国家建立有效的检查员培训体系等等.中国应积极借鉴这些国际上先进的管理方法,有效利用国际交流机会来进一步提高中国整体港口国监督发展的水平.2.2 建立必要的统一技术支持平台目前在全国范围内尚未形成系统的港口国监督技术支持体系,对诸如新公约生效情况的知识更新、在检查过程中疑难问题的及时技术支持、国际国内公约法律法规的系统文件集、典型案例的判例分析知识库等内容尚未全面涉及,而这些项目对于PSCO的日常检查而言是十分需要的,且对于提升整体港口国监督水平、减少错案发生也具有较大的现实意义.事实上国内诸多海事局,尤其是一些较大港口的海事局,都拥有一批专业知识扎实、英语功底好、检查经验丰富的资深检查官,可由他们负责跟踪公约规范、国际海事最新动态以及建立必要的知识库.但值得注意的是,这些检查官们一般仅能利用个人有限的业余时间和有限的资料获取渠道来收集、整理这些资料,因此资料的完整性、实时性、准确性都得不到有效的保障.要达到该目的,需要在全国范围内通过统一规划和协调,进行合理的分工,充分调动各海事局优势.2.3 进一步加强港口国监督检查与其他海事监管领域的协作广义的港口国监督需要港口国海事主管当局主动地去发现那些可能会对本国港口造成危害的外国籍船舶,主动地维护自身的利益.然而同世界其他国家的海事主管当局一样,中国海事局的港口国监督资源也是有限的,可以想象,光靠PSCO通过有限的信息获取渠道选船进行检查是无法有效保障水上安全的,还需要诸如通航管理、危防管理等其他业务部门提供必要的信息来源和专业协助.中国当前在港口国监督船舶安全检查与其他海事监管领域的协作方面取得了一些进展,但在建立监督网络完善、信息通报迅捷、快速反应到位的联合执法机制,以满足广义的港口国监督要求方面,还需要作更深层次的探讨和尝试.2.4 优化选船机制,合理分配资源在港口国监督选船机制方面,中国从区域上属于东京备忘录组织,因此采用该组织的目标因素方法通过量化船舶的风险系数来作为选船的依据.通过该方法可以将有限的港口国监督资源合理分配到35增刊 周 驰:中国港口国监督的发展与展望最值得被检查的风险值较高的船舶上,最大限度地确保中国作为港口国的权益.在肯定现有目标因素选船机制的积极作用的同时,也应当看到现有目标因素选船机制依然存在不少值得改进的地方,主要表现在其不能很好地将发生事故的可能性进行量化.目前全世界多个备忘录组织和国家都在积极探索有效方法改善现有目标因素方法,中国也可以尝试在此问题上前瞻性地进行研究,进行该项研究的前提是必须建立港口国监督国家数据库,通过港口国检查数据积累与事故发生概率、公司信用评价等因素结合起来.同时,笔者认为可以更好地发挥其他海事业务部门的监管优势,主动、及时地去发现和识别需检目标船舶.2.5 给管理相对人提供法律监督和援助手段由于港口国监督具有综上所述的众多控制措施,因此港口国监督检查官在执法过程中可能会触及船东、船公司、船级社等群体的利益.运营船舶是一项成本昂贵的投资经营活动,一旦船舶被滞留对于船东或者船公司所造成的损失是十分巨大的,因此通过某种诉讼判决程序收回原本不应发生的巨大的损失亦在情理之中.从法律层面来看,港口国监督检查官的身份为国家公务人员,执行职务也为行使公权力,结合其他几个要件,应负国家赔偿责任.目前虽然有很多国家的确制定了一些法律法规,允许对港口国监督滞留行为进行起诉,然而由于一些实际操作上的原因,并不能得到有效实施.截止2000年2月,据报道 在英国、瑞典、挪威、丹麦、西班牙、法国、德国以及荷兰这些国家中,还没有一起投诉不适当滞留最终获得胜诉的案例 [1].为了妥善解决海事主管机关对船舶实施滞留措施后可能发生的争议,保障船舶所有人、经营人和认可机构(船级社)的利益,世界上很多组织和国家都引入了滞留复审制度.中国海事局于2005年7月颁布了 关于实施船舶滞留专家复审制度的通知 ,并制定了相关的滞留复审专家委员会工作程序.中国籍船舶在国外港口接受港口国主管机关的检查结果及采取的滞留措施提出异议时,该专家委员会做出技术评价,为中国海事局向港口国主管当局交涉时提供技术支持;外国籍船舶在国内港口接受中国海事机构的港口国监督检查,当船舶所有人或经营人对检查的结果及采取的滞留措施提出申诉时,该委员会做出技术评判,提出维持或改正检查官所采取的纠正措施的建议.为管理相对人提供更直接有效的手段对海事主管当局港口国监督行为进行监督,并提供切实可行的法律援助,可以有效制约港口国监督检查官的个人权力的滥用,以确保港口国监督健康发展.3 港口国监督与IMO成员国自愿性审核自愿性成员国审核机制在成员国自愿的基础上,由IM O组建审核组对成员国履行重要国际海事条约的义务情况从其全面性和目的性上进行审核.实施自愿性审核可以带来诸多利益,诸如成员国可以从审核中汲取不少有益的反馈以期在今后对其工作进行改进,共同的经验和教训可通过IMO在其成员国中共享.在2005年12月1日通过的IMO A.973(24)决议案,即IMO条约履行规则中,船旗国、沿岸国以及港口国之间在履约方面所需承担的责任被清晰地界定出来.该决议案中对港口国监督的实施、生效评价以及回顾均作了要求,并在附则4中提出了具体的港口国监督责任条款.为保护中国航运界权益,维护中国航运大国的良好形象,中国计划将于2007年下半年申请加入IMO成员国自愿审核机制.这是对中国海事履约能力的一次考验,也是改进其不足之处的一次难得的契机.在港口国监督方面,可以从建立港口国监督程序、对PSCO培训、授权和发证、反腐败、合作与信息交流等方面进行自查和改进.可以预见,自愿性成员国审核机制的实施将会有效促进对海上事故和港口国监督滞留行为之间关系的研究,将会进一步加强船旗国和港口国之间的交流协作,同时也给包括船公司和船东在内的管理相对人以更实质的监督机制以制约管理当局的行为[2].参考文献(References):[1]T okyo M OU.A nnual Report on Port State Control in the Asia Pacific Reg ion[R],2006:15 16.[2]EFT HIM IO S E M.Speech giv en at the Second Joint M inister ial 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