合肥市住房保障制度研究摘要：文章在分析国外发达国家住房保障制度的基础上，结合合肥市住房保障制度的现状及其存在的问题，对合肥市住房保障制度的完善提出了相关建议。

abstract： this paper put forward some proposals to the improvement of the housing security system in hefei city which is based on the analysis of the housing security system in developed countries， combined with the current situation and its problems of housing security system in hefei city.关键词：保障性住房；保障房制度；合肥市key words： affordable housing；housing security system；hefei city中图分类号：f293.33 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）07-0043-040 引言住房保障制度是国家或政府在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中住房困难的中低收入家庭进行扶持和救助的一系列住房改革措施的总和。

包宗华认为，住房是一种特殊的商品，既具有经济属性又具有社会属性，即如果没有政府的帮助，占居民比重最大的中等收入者，很难自己解决住房问题。

[1]张立群指出，在住房制度改革后，我国住房体系由福利分房阶段进入市场化阶段，由于房价上涨过快，且居民收入分配差距不断加大，仅靠市场调节已无法满足居民的住房需求，因此必然引入保障房制度。

[2]成思危指出，加快建立和完善城镇廉租房制度，才能有效的解决低收入群体的住房问题。

[3]由此可见，建立完善的住房保障制度是解决我国城镇居民住房问题的必由之路。

1 国内外住房保障制度的基本模式和经验总结根据马斯洛的需求层次理论，住房需求是人类的一项基本需求，同时也是一项基本人权。

为了保障城镇中低收入者的住房需求，世界各国政府都为此制定了相关政策法规，大多通过运用多种行政手段，在不同程度上干预房地产市场的运行。

其中，最主要的是通过建立和发展具有社会保障功能的住房体系和运作模式，来弥补现有商品房市场的不足，以最大程度的满足城镇居民的基本住房需求。

纵观全球主要国家的住房保障制度发展历史，各国政府都根据各自国情的不同，分阶段的制定了相关住房保障制度，主要包括以下几点。

1.1 政府提供住房模式政府提供公共住房模式始于西方发达国家，二战后，由于战争的破坏加之战后婴儿潮的出现，在战后的几十年间住房需求急剧上升，导致住房出现了严重短缺。

为了快速解决居民的住房问题，各国政府开始直接出资建设房屋并以较低的租金或价格提供给人们，从而在一定程度上解决了广大中等收入者的住房问题。

美国的公共住房、英国的议会住房、我国香港的公屋以及新加坡政府的公共组屋都属于这种模式。

1.2 住房建设补贴模式政府提供公共住房需要以政府的财政资金为基础，因此给政府带来了巨大的财政负担。

由于这一模式严重干扰了房地产市场的正常运行，与西方国家所倡导的自由的市场经济体制相矛盾。

因此，随着时间的发展，大多数国家纷纷放弃了这一模式，转而采取间接干预的模式——住房建设补贴模式。

具体做法是由政府提供优惠政策鼓励和支持开发商建造供低收入者租住的房屋，并要求享受优惠政策建成的房屋必须以较低的价格出租或出售给符合政策规定的低收入家庭。

通过这种间接干预的方式，既解决了中低收入家庭的住房问题，又减少了政府开支，因此为大多数国家所采用。

以美国为例，由于政府可直接投入的资金有限，美国政府从1964年开始通过减免有关税费、提供贴息贷款、提供低价土地等优惠政策来鼓励开发商建造低成本的房屋给低收入家庭使用，取得了良好的效果。

1.3 租金补贴模式租金补贴模式是在住房供给比较充足的阶段，政府向中低收入阶层提供租金补助或者直接提供低租金的公有住房。

此时，供给已不是政府面临的主要问题，市场面临的主要问题是高昂的房价与低收入家庭较低的收入之间的矛盾。

为此，各国政府采取了租金补贴这一模式来让低收入家庭有房可居而非拥有住房所有权。

美国的租金补贴模式主要有私有住房补贴、现金补贴和租金资助计划三种。

英国主要是利用住房协会这一非营利机构来发放租金补贴，目前，已经转让给住房协会的住房中，70%的居民已按照其住房支付能力的差异，不同程度地领取了政府的租金补贴；另外30%的居民收入相对较高，完全由自己支付住房租金。

房租补贴计划的实施，是几十年来英国低收入居民住房保障制度的一个根本性的转折。

[4]1.4 住房公积金模式住房公积金制度是指由职工所在的单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。

1991年5月，上海市借鉴新加坡的中央公积金的运作模式在全国率先建立了住房公积金制度，在过去的十五年里，公积金制度对改革传统城镇住房体制、创新住房保障制度、改善广大市民居住水平、促进房地产繁荣发展等方面做出了重要贡献，成为具有示范作用的“上海模式”。

[5]1.5 国内外住房保障制度的经验总结1.5.1 政府是责任主体从美国的公共住房、政策性金融体系到住房选择优惠券计划；英国的公共住房、房租补贴计划；香港的公营房屋，均体现了政府的责任和义务。

尽管这些国家和地区都实行自由的市场经济体制，但在住宅资源配置中，并没有完全依赖市场的资源配置作用，而是以政府为责任主体，依靠政府的宏观调控来建立、发展和完善各自的住房保障制度。

因此，在我国推动住房商品化、社会化的同时，政府应义不容辞地承担起构建住房保障体系的职责。

1.5.2 重视立法工作完备的法律、法规体系是住房保障制度发挥最大功效的根本保障，如果没有法律来保障住房保障制度的实施，那么这一为中低收入者谋福祉的制度，只能成为少数权利集体谋取私利的工具。

纵观西方发达国家的住房保障制度发展史，可以发现在每一阶段都有相应的立法来保障政策的实施。

通过立法，一方面可以引导和规范市场各个经济主体的行为，另一方面可以依法成立相关的监督机构来监督各项保障措施的实施。

而我国目前有关低收入人群的住房保障制度的法律、法规很不健全，这极大地影响了住房保障的实施。

1.5.3 注重防止不同收入群体的“居住分异”实施住房保障制度的最终目的，应该是让中低收入家庭真正融入这个城市，而不是仅仅解决他们的居住问题，让他们的居住地变成一个穷人聚集区。

国外的通常做法大多是将不同收入阶层的家庭在一个社区中进行融合，或直接采取租金补贴的方式，让低收入家庭分散居住到各个社区中。

这一做法避免了贫民窟的出现促进了社会各阶层的融合例如，美国通过住房补贴让低收入家庭的租户分布在不同的区域。

1.5.4 建立严格的收入划分标准和资格审查制度住房保障制度，保障的应该是那些真正需要帮助的城市中低收入家庭。

发达国家大多拥有一套自己的收入划分标准和资格审查体系，来确定各个收入阶层所能享受到的保障待遇，使中低收入家庭成为住房保障制度的真正受惠者。

2 合肥市住房保障制度的现状及存在的问题2.1 合肥市住房保障体系的构成当前，我国住房制度政策的核心是“对不同收入的家庭，实行不同的住房供应政策，对高收入家庭提供商品房，实行市场价；对中低收入家庭提供经济适用房，实行政府指导价；对最低收入家庭提供廉租住房，实行政府定价”，经过数十年的发展，已经形成了以经济适用房、廉租房、公租房以及住房公积金制度为主体的住房保障体系。

2.1.1 经济适用房制度经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。

它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。

经济性，是指住房的价格相对同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力。

适用性，是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。

和其他许多国家一样，经济适用房是国家为低收入人群解决住房问题所做出的政策性安排，其销售对象为中低收入家庭，由政府来确定购买者的资格。

由于其建设用地由政府划拨并享受一定的财税优惠政策，所以其建设成本相对较低，可以按政府规定的指导价出售给符合条件的申购者。

合肥市2012年经济适用房（含困难企业集资建房）开工2352套，这对于解决合肥市中低收入家庭住房困难问题起了很大作用。

2.1.2 廉租房制度廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。

廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。

据笔者了解，2012年全合肥市计划新建廉租住房7个，其中6个已开工建设，除了实物配租的形式，截至2012年10月，全市已向10822户（22698人）发放廉租房配租补贴1978.07万元。

2.1.3 公租房制度公共租赁房，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。

公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租。

这很好的解决了那些既不属于经济适用房和廉租房保障范围，但也暂时无力购买自有住房的居民。

据笔者了解，2012年合肥市新开工的公租房项目有6个，共8000套，分布在四个老城区。

这些公租房项目面向社会人群，包括城镇中等偏下收入住房困难家庭，新就业人员，外来务工人员，合肥市、各县（市）、区（开发区）引进的特殊人才等四类人群都可以申请，这让众多城市“夹心层”充满期待。

2.1.4 住房公积金制度住房公积金属于个人住房消费专项基金，由单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。

这是一项义务性的长期储金，具有积累性和专用性。

职工可以提取本人住房公积金账户中的存储余额用于购买、建造、翻建或大修自住住房，偿还购房款本息等，还可以向住房公积金管理中心申请贷款。

在上述住房保障体系的带动下，合肥市的保障房建设已经取得一定的成就。

据统计，截止2012年10月底，合肥市已开工各类保障性住房和棚户区改造安置房73678套，完成省下达目标任务的135.28%；其中：廉租住房开工2160套，完成率100%；公共租赁住房开工41572套，完成省下达任务的118%；城市棚户区改造安置房开工27226套，完成省下达任务的179%；经济适用房（困难企业集资建房）开工2352套，完成省下达任务的143%；国有工矿棚户区改造开工368套，完成率100%。

基本建成58412套，完成率181%；竣工13746套，完成率71.2%，累计完成投资48.4亿元。