论党代会常任制的监督功能

作者简介:鲁月棉,上海宝山区委党校讲师。本文是国家社会科学基金课题5党的代表大会常任制研究6(08BZZ013)的研究成果。t 鲁月棉

摘要:发挥监督功能是党代会常任制的重要使命之一,既是党代会作为党的最高权力机关

体现权力来源与授予,也是体现党员主体地位的内在政治特征。从现阶段看,党代会常任制履

行监督功能是提升党内监督机构政治地位和增强党内监督机构履职能力的有效途径。与非常

任制相比,党代会常任制发挥监督功能具有三个方面的优势,即监督体制的正当性、监督制度的

集约性以及监督过程的透明性。从实践层面看,要有效行使党代会常任制的监督功能,必须突破制度障碍,调整权力结构、突出监督主体、提高常任制试行层级和范围。同时,党代会常任制

发挥监督功能还应该从组织和制度形式进行完善,从组织形式上要设立常任制的常设性组织、

完善代表联系性组织,从制度形式上要健全质询制度和报告审议制度。关键词:党代会;常任制;监督

中图分类号:D263 文献标识码:A 文章编号:1007-9092(2011)04-0011-07

党代会是党的最高权力机关,其作用主要是决

定重大方针政策、进行重要决策和实行党内监督。

党代会常任制起到了制度平台的作用,通过常任制

将党员(代表)的意志和领导机关的意图有机结合起来,使党内权力授予有一个合法、连续和有效的过

程,从而使党的政治运行透明、常态和可预见。常任

制反映了政党政策从输入到输出的基本规律,也是

政治精英甄别和录用的可靠的路径依赖,还是权力得以有效控制的根本途径。因此,实行党代会常任

制不仅是一种民主理念,也是现代政党精英寻求政

党发展壮大的制度渠道和有效的制度形式。在各地党代会常任制试行中,党代会的监督功

能的发挥仍有很大的空间。非常任制下的各级党代

会主要履行党委会换届功能,从而大大削弱了党代

表的选举、履行职责和党代会的议程所应该产生的效益。如果作为最高权力机关的党代会与党组织的执政地位之间缺乏匹配的权力配置机制,缺少应有的价值支撑和政治逻辑支持力量,其结果就会使政

治过程缺少约束和规范,制度不能有效执行。而常

任制的实行尤其是其监督功能的发挥,就可以衔接政治过程中缺失的环节,弥补组织、制度和体制诸多

方面的不足。

一、党代会常任制履行监督功能的意义

(一)提升党内监督机构政治地位的需要

在我国的传统政治中,监督机构自古就有设置,

对它需要发挥作用的期待也一直很高,但其在体制内的政治地位却与期待不相称,因而监督功能的实

际发挥非常有限。受传统政治的影响和战争年代的

复杂因素的影响,在建国之前中国共产党内没有设

立专门的监督机构。建国之初,党成立了中央纪律检查委员会,并在各级党组织内设立了职能明确、机11中共浙江省委党校学报2011年第4期构完整的纪律检查委员会。但由于纪委在整个政治

组织序列里的特殊政治地位,影响了监督职能的履行。如组织领导体制是由中央决定产生中央纪委,

中央纪委在中央政治局领导之下工作。地方各级纪

委由该级党委提出名单,经上两级党委批准后,在各级党委会指导之下进行工作,/各级党的纪律检查

委员会是各级党委的一个工作部门,犹如各级党的

宣传部和组织部一样。0¹如果作较为深入的分析,

可以看出,从当时的理念来说,比较多的侧重于对下级的政治监督,较少考虑对领导者掌握权力的监督,

所以,纪委职责所需要的独立性因素从这一机构的

设置起就缺乏考量。在党的十二大上,党对这一问题有了进一步认

识,并试图通过党代会的制度平台和制度力量,提高

各级纪委监督能量和能力。党的十二大提出,/从

中央到地方各级纪委由全国和地方的代表大会选举产生,并在党的代表大会上报告工作0。然而,在非

常任制下,党代会的制度平台和制度力量还是被大

大抑制了,提升纪委的监督能量的制度预设在某种

程度上可能落空。于是,经由个人化途径带动组织发挥功能成为了一种必要的政治选择。党的十四大

通过的中纪委工作报告强调:/必须按中央有关文

件精神规定,把各级纪委的领导班子配好。地方各级纪委书记应由同级党委副书记一级的干部担任,

并参加同级党委常委。0

个人化途径带动组织发挥功能会起到某些积极

的作用,个人地位的提升也有利于组织地位的间接性提升,这对作为具有独立性要求的纪委是有益的。

但是个人地位的提升难以逾越体制性障碍。非常任

制下,党委会是实际上的权力机关,纪委是向党委负责,当权力监督组织向权力机关负责的时候,那么它

的监督功效也就无法得到真正实施,最起码对这一

级权力最高端的相关人员的监督是缺失的。所以,

归根结底还是要用科学制度化方式来解决这一难题,比较可行的是实行党代会常任制。

按照党章的规定,纪委是由党代会产生,对党代

会负责,这也就预示着纪委组织机构的独立性具有正当性、合法性和权威性。党的十六大以后,各地在

县(市)一级扩大了党代会常任制试行的范围,在常

任制试行过程中,纪委由党代会选举产生并每年向党代会作报告成为制度规范。一方面,按照政治学

的/谁产生向谁负责0的基本原理,结构性作用可以

提高纪委的监督能力;另一方面,党代会常任制的制

度平台所具有的监督功能也衍生出来,这两方面的

交互作用可以改进目前的组织与领导体制的局限

性。

从更深一层意义来看,对纪委本身的监督也是

必须的,即对监督者要进行监督。所以需要一个机

制,每隔一段时期对纪委的履职情况进行监督,让组

织内的成员知情并且评估。而这个有效的机制在笔

者看来就是启动党代会的常任制,以更好克服党内

监督本身的局限性。党代会常任制的实行至少强化

了三个方面的机制:其一,党代表履职的责任机制。

常任制要求党代表每年向代表大会提交提案,其中

包括反映党内权力的运行情况及问题,这实事上是

对纪委监督情况的一种回应。其二,党代会对纪委

工作的考核机制。按照党代会常任制的制度规定,

纪委要向党代表报告工作,接受党代表的审议。这

就使得纪委部门不仅要考虑领导对本部门工作的满

意度,而且还必须要考虑党员和代表的满意度。其

三,各级党委的责任机制。常任制的实行,激发了党

员和党代表的党内监督的动力,尤其是对党内腐败

问题的监督,从而推动各级党委积极支持监督机构

行使职权,把反腐败工作和党纪党风放在重要的地

位。

(二)增强党内监督机构履职能力的需要

组织结构地位的不足决定了履行职能的不足,

自然也就影响履职的质量。党的十六大通过的5党

章6把/协助党的委员会加强党风建设和组织协调

反腐败工作0作为纪委的职责。尽管5党章6明确了

纪委协调的地位和权威,但从实际情况看,/协助0

和/协调0都仅是/协0而已,到底/助0了多少,/调0

得如何,是要受纪委自身资源调配权力制约的。从

现实看,纪委存在职责与履职的困境:一方面,各级

纪委是在同级党委的领导下开展工作,是党委整体

工作的一部分,这就意味着纪委是非独立性的监督

组织;另一方面,纪委作为党内的专门监督机关,要

达到科学有效的监督,必须具有独立性要求。这种

内在的逻辑矛盾,就会在实践中影响其履职能力。12中共浙江省委党校学报2011年第4期

¹赵萍丽:5从纪委到监委)))五六十年代党内纪检体制的演变6,5云南行政学院学报62006年第4期。具体表现为:

各级纪委要完成协助党委加强党风建设的使命十分艰巨。从管人用人方面看,目前纪委在管人用

人方面所起的监督作用有限,不能提出有说服力的意见供党委及组织部门参考,即使在接到群众举报

时也受到各种客观条件的限制而无法展开快速而切

实有效的调查。从监督上看,在约束领导干部公权力方面,纪委主要是对位高权重者进行监督。由于

纪委是在同级党委的领导下开展工作,监督之难显

而易见,现实中监督缺失的情况屡见不鲜。除了特殊的人之外,纪委对那些特殊组织的监督更是苍白。

所谓特殊的组织是指在地方政治资源配置过程中拥

有处置人事权、物权和财权且权力十分集中的组织。可以说,特殊组织和特殊个人一样,是监督的重点环

节。如果说对待特殊的人,纪委可以动用上级的力

量,而对待特殊组织,纪检监督部门更多的时候是无处下手,这些领域从某种意义上就成为了纪检监督

部门的监督空白点。

纪委要发挥组织协调作用十分困难。在反腐败工作中,各级党委确立了/党委统一领导、党政齐抓

共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与0反腐败领导体制和工作机制。这里将纪

委的工作定位于组织协调,/组织0侧重于量的联

合,是使分散的人或事物具有一定的程序,符合特定的工作流程。/协调0侧重于质的提高,是整合相对

独立的个体,使之配合得当。可以说组织是前提,协

调是保证,二者相辅相成。上述规定中按照党委、政府、纪委进行排序,而在制度设计中纪委是在党委领

导下从事党内监督,要做好上述组织协调工作谈何

容易?从组织学和管理学的角度看,在这种组织层级排序法中,纪委组织协调同级党委困难重重,组织

协调同级党委成员更是难上加难。一句话,纪委对

党委和政府都不能做到有效的监督。应该说,在这样的环境条件下,各级组织还是勇

于探索,县级以上纪委层层建立反腐败协调例会制度,加强本地区的反腐倡廉组织协调工作。各级纪

委都制定了一些工作制度,如:组织协调联席会议制

度、重要工作事项向党委政府汇报制度、宣传教育协调制度、重大复杂案情会查会审制度、责任分解制

度、目标考核制度、监督检查制度、责任追究制度、奖

惩制度等,已属难能可贵了。而党代会常任制可以改变纪委在端正党风和进行党内监督方面的不足,因为端正党风不是一个职

能部门的责任,而是全体党员和党的领导干部的责任。通过党代会常任制制定具体的制度可以更加有

利于规范特殊人和特殊组织的行为。通过党代会常任制的一些专设性机构可以在不改变目前体制的情

况下,使得反腐败的组织协调工作更为便捷和更具

权威性。

二、党代会常任制监督功能的

特点和有效性

(一)党代会常任制监督功能的特点

利用党代会常任制发挥监督功能的特点大致表

现在三个方面,即监督体制的正当性、监督制度的集约性以及监督过程的透明性。

1.监督体制的正当性

正当性即是合理性、合法性或应该性。监督体制正当性是指该体制获得其成员承认的价值根本和

价值理由。党代会是党章规定的最高权力机关,党

代会常任制履行监督功能完全具有体制上的正当性。从法理上讲,这个正当性来自于权力的授予,权

力授予之后并不是放任不管,随即启动的是一种监督机制,一旦权力运行离开了委托人的意愿和意志,

就会发出警告甚至收回委托,这就是/由谁产生、向

谁负责0的基本法理理念。所以,发挥党代会常任制的作用是/天经地义0的,党的各级组织都应该逐

渐习惯运用这个制度自觉地进行决策,自觉地运用

好权力和自觉地接受监督。这个正当性体现了党员的主体地位,维护的是党员的权利,自然深得广大党

员的认同。随着党内民主进程的推进,大多数的领

导干部越来越了解其中的原理,发挥党代会常任制的监督功能时机已经成熟。

依托体制的正当性可以在党代会常任制平台中

展现非常任制下难以做到的活动空间。比如党内重大决策在常委会上讨论的局限性要比在党代会上讨

论大得多,通过党代会制定的党内法规法纪其制度约束力和自觉遵守意识大大高于仅由党的某一部门

制定而通过党委发布的规章条文。也即是党代会的

制度平台所蕴含的正当性和合理性要高于党委会,经由多数人讨论决定的事项其制度约束力更高于少

数人内部小范围决定的事项,这是由于人们对自己

所认可和承诺事项具有更强烈的义务感和责任感。2.监督制度的集约性13中共浙江省委党校学报2011年第4期