上海市居家养老服务发展的经验及启示
【摘要】：文章通过广泛收集上海市在居家养老服务上的具体做法，归纳出若干成功的经验，并提出了五个方面具有参考借鉴价值的意见，以期对居家养老这一新型的养老模式在全国推广提供一些有意义的帮助。

【关键词】：上海市；居家养老
近年来，在人口老龄化和家庭小型化的双向夹击下，因家庭照料功能日渐弱化和机构养老供给不足而导致的矛盾日渐凸显，为解决这一问题，一种新型的养老模式--居家养老--在中央十部委联合制定并颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》出台下于2008年初正式走上历史前台。

上海作为内地最早进入老龄社会的城市，也成为全国居家养老服务开展的先行者，早于2000年便在市内试点，4年后全市铺开，历近十年的探索在取得成绩的同时也积累了诸多经验。

所谓居家养老，即依托于社区，借助专业化服务组织力量，通过上门、日托等形式为居家老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务的模式。

这一养老模式与其他养老模式的最大区别在于其立足于对老年人的全方位照料，打破以往在此问题上的人为界限，如家庭的、社会的；物质的、精神的；单位的、社区的等，调动并集中全社会一切能够为老年人提供服务的资源和力量，让养老不留空白。

基于这种框架设计，上海在实际工作中的具体做法是：
1. 注重发挥政府的主导作用
上海市政府在居家养老服务推进过程中扮演重要角色，归纳而言，主要表现为列入政府规划、出台相关政策、加大各种投入等方面。

上海市自2004年起，连续5年将居家养老服务列入政府实事项目，纳入市区两级财政预算。

在2007年，将居家养老服务列入上海市总体发展规划。

同时，政府多部门相继联合出台多项优惠扶持政策，对发展居家养老服务的用地、设施、水电、培训等进行补贴。

2. 建立科学的老年人照料需求评估体系，评估优选服务对象
为实现有限的社会养老资源的有效配置，上海市于2003年立项开发了《上海市居家养老服务需求评估标准》，对申请居家养老服务补贴的老人的身体状况进行科学评估。

2005年，对原有评估标准进行修订，形成了包括生活自理能力、认知能力、情感行为、视觉能力的四大主要参数，以及社会生活环境、重大疾病两大背景参数，进一步实现评估标准的量化和科学化。

同时编写了评估员工作手册，开发了养老需求评估信息管理系统，实现老年人的需求、评估、审批与服务机构信息的一体化。

而同年出台有关服务补贴可随带入养老机构的规定，进一步实现了需求服务的一体化评估，完善了原有的养老持续照料体系。

3. 加强老年人日间服务中心的建设
因家庭照料人力资源的不足和功能弱化，通过建立老年人日间服务中心，在满足社区老年人各种服务需求的同时，也为家庭主要照料者提供必要的”喘息”休整机会，尤其在一些国家法定节假日。

截至2007年底，上海市的128家老年人日间服务机构已为4800多名老年人提供了生活照护、健康照护、精神慰藉等服务。

2008年上海市又将新建100个老年人日间服务中心，将其建设为社会养老体系的一个重要组成部分。

4. 以券代金减少老年人的后顾之忧
鉴于不少老年人无法合理有效地利用现金补贴，上海市于2003年开始尝试以养老服务券代替直接现金补贴。

经过相关部门的经济、健康状况的评估后，符合条件的老人从居家养老服务中心领取相应的服务券，居家养老服务人员在提供相应服务之后，收取服务券并以券为凭每月前往服务中心兑现。

通过这种形式，不仅扩大了老年人的选择范围，保证了养老服务的合理性和有效性，同时也有利于养老服务的竞争发展。

5. 将老年特殊弱势群体作为服务的重点对象
随着社会经济的发展，独居、空巢等纯老家庭老人日益成为综合生存能力薄弱、需要特别社会支持的老年人弱势群体。

为更好地满足这部分老年弱势群体的照料需求，近年来,上海市在居(村)委会普遍建立独居老人”结对”关心网,独居老人的子女、社区志愿者、老年协会成员、社区干部在社区组织下，与1名独居老人签订”结对关心协议书”，为其提供安全服务、生活服务和精神慰藉服务。

而对三无、低保老人、高龄老人、独居老人、生活困难老人政府则为他们购买服务或补贴服务费用。

同时通过实施社区助餐服务和安装紧急呼叫装置等，解决高龄老人、独居老人、困难老人的吃饭、应急需求。

透过上海市政府的这些做法，我们可以从中得到以下启示：
1) 从上海市的实践经验看，政府在居家养老服务推广过程中发挥了主导作用，随着未来普及面的扩大，应注重并鼓励社会力量参与居家养老服务。

为此，政府除出台扶持政策外，还应加大宣传和创造环境，让参与方看到老年服务市场的广阔前景，同时积极引导老人转变相对滞后的消费观念，要敢于消费，实现养老服务发展的良性互动。

2) 在原有发展基础上，实现系统资源的整合。

这不仅包括政府部门内部资源的整合，也包括外部社会资源的整合，要突出社区在发展居家养老服务过程中的地位和功能，逐步将社区作为资源整合的主要载体，供需养老资源的媒介。

3) 努力探索灵活性、针对性更强的服务方式，进一步完善原有居家养老服务体系。

如提供时间更为灵活的托付服务，短期托付主要便于照料者购物、理发、社交等，而稍长期托付则可将时间延至两周或者更长，满足照料者休假、出游等需要。

同时，实现托付服务的空间边界性，为居住较远的家庭，提供班车接送老
人到日托所。

考虑地价成本，可将长时间托付的日托所选址于环境优美的郊区，同时提供相应的班车服务。

4) 经过多年的独居老人结对关心网的建设，上海市已经具备了将其规范化、制度化的条件，应加紧考虑相应的制度设计，完善结对网络体系的建设，扩大参与结对志愿者的队伍。

5) 重视居家养老服务中的预防性服务。

总体而言，上海市居家养老服务还限于补缺性服务，对预防性服务关注仍显不足。

要通过各种途径，有针对性的加大对老人和居家养老服务人员进行全方位、多层次的宣传教育，降低老人意外事故的发生率、老年人患病率等，以降低养老成本，减轻家庭照料负担。

参考文献
[1] 上海市民政局网站：
[2] 高菊兰. 上海：倾力打造老年人照料需求评估体系.社会福利；2006.7.
[3] 全国老龄办政研部.《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的解读.中国社会导刊；2008.3.中期.。