对大气污染区域联防制度创新的几点思考
摘要：环境是人类生存和发展的物质基础。

随着经济的发展，科学技术的进步
和生活水平的提高，人们获得了越来越多的生活方便和物质享受。

同时，由于忽
视了环境成本的开发，污染和破坏也越来越严重。

如果不及时采取措施，原有的
环境美就会逐渐消失。

本文就大气污染区域联防制度创新进行了思考。

关键词：大气污染；区域联防制度；创新
前言
大气是地球上所有物种得以生存和发展的基础，所有物种所经历的从生到死
的过程都需要大气来作为支撑。

所谓大气污染，是指由于人类的生活和生产等行
为直接或者间接向大气中排入有毒、有害的物质，使其原有的基本属性发生了改变，从而导致生活环境和生态环境质量下降，最终危害人类健康、生命安全和财
产损害的现象。

根据污染物的来源划分，大气污染物产生的原因分为两种：一是
人为原因所带来的污染，即人类日常生产和生活活动所造成的污染；二是自然原
因所造成的污染，这些污染物通常来自大气圈的空气运动、森林火灾、火山爆发
以及岩石和土壤的风化等。

大气污染有其独有的特征。

首先，大气污染影响范围广。

全球大气是一个整体，一地发生污染，在大气环流的特定传输条件下，大范
围地区都会受到影响。

其次，大气污染传播速度快，持续时间长。

大气污染传播
是在大气循环的条件下扩散，其速度不可控制，并且大气污染一旦形成，只能靠
环境的自净能力来消化，所需时间长。

最后，大气污染更难以控制和治理。

目前
还没有研究出可以控制大气循环的手段、方法。

与水污染、固体废弃物污染相比，大气污染源一旦出现，污染就注定会在大气循环的作用下形成，很难采取手段控
制大气污染的传播与扩散。

大气污染的特点决定了大气污染治理需要从源头上进行。

1区域大气污染联防联控的基本原则
1.1协调经济发展与环境保护
统筹兼顾考虑是协调不同区域经济发展水平与生态环境保护状况之间矛盾的
关键助力。

如在经济发达区域不仅要求兼顾生态环境保护，亦需将保护生态环境
置于主导地位推动经济效益服务于生态环境保护。

而在经济欠发达的某些地区，
为实现经济利益最大化，在追求经济发展的同时牺牲了生态环境。

在开展区域大
气污染联防联控时必须充分考虑各方经济发展目标和环境容量，协调经济发展与
环境保护。

1.2兼顾联防联控与属地管理
长久以来，我国的环境管理主要是以属地管理为原则，简单的以行政区划为
标准划分其所负责地域的环境保护，而由于大气流动性的特点，污染不可能只限
于一时一地，属地管理不利于区域间开展协作。

条块分割和管理部门互不通融的
碎片化治理模式与大气污染协调高效治理迫切需要的临界背离必然导致污染治理
失灵、失效和负效。

亟需依据主体功能、大气环境质量、扩散规律划定污染防治
区域辅以联席会议制度统一规划、评估、协调与监管，避免因属地主义导致防治
时机的错失及防治难度的增加。

1.3统一总量控制与质量改善
潜在环境问题的事前干预以及既存问题的事后解决是提升环境质量的有效保
护举措。

通过设定总量减排任务，并辅以总量减排考核机制能够达致环境质量显
著改善。

《大气污染防治法》提到“以改善大气环境质量为目标” 。

事实上，未依
据污染贡献指标、自身经济承受能力实行防治总量控制和与环境质量改善责任的
共同而又区别的对待，以致“区域控制污染物指标总量削减但区域空气质量日益恶化的协同负效应” 。

唯有统一总量控制与质量改善，才能够实现大气污染联防联
控目的，改变大气污染形势日益严重的状态，切实提升大气环境质量。

2创新措施
2.1统一防控标准、环境质量标准
有国家标准、地方标准以及行业标准、企业标准。

区域内各省(自治区、直辖市)针对本行政区域内环境容量、排污实际以及经济发展指标，各自制定的环境质量标准不一。

而区域环境的整体性以及污染的流动、扩散，使得各行政主体转变
以往环境属地主义管理原则，坚持环境整体原则，统一区域环境质量标准，为区
域统一执法提供依据。

区域环境质量标准一体化依赖于区域会商下的行政协议。

环境的整体特性及污染扩散的区域特性，使得中央与地方、地方与地方之间横直
利益冲突，而协调利益冲突最基本也是最常态的做法便是协商、会商。

环境影响
评价会商机制是促进区域大气污染联防联控的重要手段，是遵循环境污染源头控
制的重要制度。

在实际操作层面，应加强环评会商与联席会议的常态化、规范化，保证信息交流的畅通，及时总结各行政区行政协议的履行情况。

统一区域环境质
量标准最权威、最有效的还是区域防控标准立法，区域管理机构在立法时要在充
分科研的基础上开展，保障各项标准的划分依据充分。

2.2排污量分配坚持共同但有区别原则
所谓共同但有区别原则是指区域各地方政府都对排污负责，但责任的划分并
非一律相同，而是受产业结构等因素的影响。

排污量的分配还要考虑历史因素，
再结合现实产业结构核算各地区排污量。

区域排污量的分配决定了区域减排责任
的承担。

地方政府在认领中央政府分配的环保任务后，将指标任务层层下派，而
辖区内各地市、各地市下设的各县区经济水平、排污总量、环境质量水平都存有
差异，这就要求上一级政府科学分析辖区内各地方环境数据、信息，合理分配指标，杜绝"层层加码"，允许下级与上级合理协商指标摊派。

2.3设定一定灵活性的预警标准
环境质量预警体系是基于保障公众身体健康与环境权益而设置的，预警标准
应当最大限度地考虑公众利益，并随着污染天气的实际影响状况及时调整，允许
区域内地方政府在区域统一标准下设置警戒线，更高水平地保障公众大气环境权益，而非固守统一限值。

实行预警备案制度，分析预警发生的时间、次数以及影
响因子，为区域治理措施提供数据参考。

2.4扩大决策参与
针对大气环境质量的法规、政策形成、实施以及信息反馈等环节，公众参与
主要集中在外部监督领域，专家咨询因其专业性强、重理论等特点无法代表社会
公众的利益诉求。

要取得公众参与实质发展，解决思路应放在环境决策、执行环
节上来。

美国法令、欧盟成员国法规均将利益相关方纳入环境政策、法规的制定
程序中，这一点值得我们借鉴。

区域大气污染联防联控吸收公众参与，不仅能优
化决策主体机制，还能为联防联巧措施开展提供资金、人员及科研上的支持。

面
向公众、环境非政府组织、企业等募集治污基金是缓解政府环境支出压为的方式
之一，多方参与下环境监管才能不留死角。

2.5搭建参与平台
为细化环保法关于公众参与环境事务的规定，2015年9月1日起施行的《环境保护公众参与办法》详细规定了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护一系列权利及公众参与的原则、环境保护主管部门征求意见和建议的方式等内容，使公众参与有序、规范进行。

结束语
大气污染治理是一项长期而艰巨的任务，联防联控是治理区域大气污染的有效措施，也是适应现代大气污染治理形势的必然选择。

希望通过对区域性大气污染联防联控的相关法律问题进行研究，从而为治理京津冀区域严重的大气污染有所裨益。

参考文献：
[1]高桂林，陈云俊，评析新＜大气污染防治法＞中的联防联控制度［J］.环境保护，2015(18):43.
[2]康京涛，论区域大气污染联防联控的法律机制［J］.宁夏社会科学，2016(02):68.
[3]李萍，崔鹏程．我国政府应对气象灾害综合能力建设路径研究[J]，改革与开放．2016(07)．。