【出处】《法学杂志》2006年第1期【关键词】区域经济；协调发展；税收政策【写作年份】2006年【正文】区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题，运用财政货币政策调整地区间发展的不平衡状态，历来是各国政府作用于经济的重要手段，更是中央政府通过财政货币政策的制衡机制约束和支持地方政府对区域经济主体的决策行为，最终引导资源市场、要素市场、产品市场在区域之间的调整，以缩短由于历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。

本文侧重就税收政策对区域经济发展的效用做初步探讨。

一、税收政策对区域经济的机理分析在经济全球化条件下，区域经济协调发展一般具有六个方面的内涵：(1)促进国家总体发展目标的实现，即综合国力的增强，人民生活水平的提高和国际竞争力的提升。

（2)逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距，使贫困地区摆脱贫困，使尚未脱贫的数千万人口能够过上温饱有余的生活。

（3) 促进地区比较优势的发挥，形成合理的地区分工布局。

（4)消除地区壁垒，建立全国统一市场。

不断促进商品和生产要素的自由流动、资源配置效益的提高。

(5)加强区域经济发展之间的协作。

通过横向的经济联合与协作，促进资源的有效开发和资金、技术、人才的合理流动。

（6)实施可持续发展战略，构建平等、稳定、和谐的现代化社会。

基于上述认识，税收政策作为财政收入分配政策的重要方面，是通过价格传导机制，投资、消费、国际贸易，公共产品的供给三个方面作用于区域经济发展的。

(一）价格机制对区域经济的影响和作用是通过价格分配来实现的。

价格分配作为生产、流通领域中伴随着产品供给或商品交换而实现的价值分配，制导国民经济运行中的价格运行，以此来支持或限制经济的发展方向和结构。

由于税收与价格有着极为密切的关联，税收政策对区域经济的影响是显而易见的。

对于价内税来说，税收是价格的组成部分，是通过在产品或商品的销售收入中征收一定比例的税收来实现的：而对于价外税而言，当生产成本固定时，税额的高低决定了商品价格的高低，进而影响销售额及企业能够实现的利润。

从这个意义上理解，价外税仍然是价格的组成部分。

(二）从投资需求、消费需求、国际贸易这三个决定经济增长的基本要素来说。

第一，税收不仅可以通过投资收益和投资成本中的折旧因素来影响投资，而且税负率的高低直接影响着企业对一地区的投资决策和投资行为。

第二，税收不仅可以通过税种的设置、税率的高低等鼓励生产者和消费者对产品的生产和对商品的消费。

而且可以来限制生产者和消费者的生产或消费行为，进而调整国家产业结构和产品结构，促进地区间资源的合理配置及流动。

第三，在国际贸易规则体系和本国税收法律法规基础上建立的出口货物退（免）税政策及进口货物税收政策，对调节和满足我国对资源、技术性产品的需求，促进企业发展外向型经济发挥着关键性的作用。

此外，税收在引进外资，调节劳动力供给、促进就业增长，特别是在吸收和消化科学技术成果、依靠科技进步、提高全要素生产率（TFP) [1]等方面，将对区域经济的发展产生积极的调节作用。

第三，税收政策通过政府公共产品供给规模与数量来影响区域经济的发展。

两方财政理论认为，纳税的实质是纳税人为满足包括自身在内的整个社会公共需求而付出的成本。

从交易活动的角度分析，双方交易的对象就是公共产品，税收收入就是纳税人为取得公共产品而向政府支付的价格。

从这个意义上理解，税收政策影响着公共产品的提供进而影响一个地区经济的发展。

如果一个地区税收收入较为充实，地方政府就能提供较为充足的公共产品，降低交易成本，产生外部性，影响私人部门的产出，促进当地经济发展。

二、现行税收政策对区域经济发展效用分析近几年来，国家对相关地区、行业和纳税人给予不同程度的税收政策优惠, 在支持区域经济发展方而取得了较为明显的效果。

据有关部门调研分析，对在税务部门办理了纳税登记的纳税人执行的税收优惠政策，其范围为全国人大、国务院、财政部和国家税务总局制定的相关税收法律、法规和规章规定的税收政策，主要包括外商投资企业减免、民政福利企业减免、高新技术企业减免、资源综合利用减免、中西部投资减免、投资减免、再就业扶持等14项。

结果表明：2003年全国减免额(不合关税、农业税、出口退税和进口代证），相当于当年税收收入20466. 14亿元的13. 65%。

享受税收政策优惠的纳税人户数为696. 75万户，占纳税户数的比重为24. 8%,有近1/4的纳税户享受着不同程度的税收政策优惠。

其中，享受减免税优惠的纳税人户数为47. 82万户，个体户数为648. 93 万户。

从税种构成看，税收优惠政策主要集中在增值税和内外资企业所得税方面，其中增值税减免占减免总额的32. 8%,外商投资企业和外国企业所得税减免占28. 87%,企业所得税减免占26. 39%,上述三税减免额所占比重为88. 13%,其他所得税减免仅占11. 87%。

从减免发生的环节看，由税务部门负责管理的“征前减免”占84. 25%,“即征即退”和“先征后退”减免占13. 08%；由财政部门负责办理的流转税先征后返减免占2. 67%»上述14项税收政策优惠，为促进区域经济的发展，具体主要包括四个方面：一是对新办的生产性外商投资企业实行所得税税收优惠，即经营期10年以上的，从开始获利年度起“免二减三”，并限定9个行业，以引导投资。

二是对特定区域和特定项目投资实行税收优惠。

即对设在经济特区、经济技术开发区的外商投资企业以及设在经济特区和沿海经济开放区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业分别不同情况，按减征的税率征税；凡属于能源交通、港口建设项目等，报经国家税务总局批准后按减征的税率征税；对从事港口、码头建设的中外合资企业，对先进技术企业及其再投资部分，优惠程度更宽泛。

三是为贯彻民族政策，对实行民族区域自治的自治区、自治县企业，需要照顾和鼓励的，经省、市、自治区人民政府批准，可定期减免所得税。

四是对革命老区、边远地区贫困地区的所得税减免，等等。

对“老、少、边、穷”地区的税收优惠，其特点是与社会政策相联系，即税收优惠多为社会性减免。

调研统计数据显示，国家实施的上述税收政策优惠对促进经济增长、扩大对外开放、缩小地区差距、协调社会经济发展以及在减轻外国投资者的税收负担，使其获得更多投资利益等方面发挥了十分重要的作用。

其政策效应具体表现在以下几个方面：(一）体现国家产业政策导向，促进经济增长方式转变。

减免税行业分布以第二产业为主，减免税额占减免税总额的65. 99%。

第三产业减免税额占减免税总额的比重亦达32. 54%。

在第二产业中，制造业减免税额占减免税总额的56. 36%。

税收减免较大力度地支持了制造业的快速发展和第三产业的协调增长。

按各减免政策分类，对高新技术企业减免税是力度最大的项目之一，减免税额占减免税总额的比重高达8. 96%。

这项政策不仅推动了高新技术产业本身的发展，也使更多的相关产业从高新技术产业的快速成长中受益。

此外，对资源综合利用减免税收186. 42亿元、投资抵免所有税额102. 82亿元，以及对能源交通建设减免税收52. 41亿元，支持了循环经济发展，鼓励了企业更多地采用先进技术、促进经济增长方式转变。

(二）促进对外开放水平的进一步提高。

国家充分运用税收优惠政策，从吸引外资和扩大出口两方面促进对外开放水平的进一步提高。

在我国吸引外资的各项政策中，税收优惠一直是受外商关注的政策之一。

2003年享受税收减免优惠的港澳台投资企业为2. 47万户（次），两类外资企业减免额占减免税总额的比重超过三分之一，高于各种类型的内资企业，对加快我国外资企业发展、吸收外商投资发挥了积极作用。

为鼓励外贸出口，2003年全国办理出口退税2039亿元，占税收收入的比重近10%，有力地支持了外贸出口，当年出口总额增长速度达34. 7%»(三）有效地促进了区域发展战略的实施。

长期以来实施的鼓励东部沿海地区发展的税收优惠政策，加快了东部地区经济发展的速度；相继实施的一系列中西部地区发展的税收优惠政策，在缩小地区差距、协调区域经济发展方面起到了积极作用，2003年实施的中西部投资专项减免税达152. 90亿元，主要针对中西部地区的扶持民族产业减免及能源政策减免税近30亿元，部分沿海开放地区税收优惠政策也适用于西部地区，对中西部地区税收减免的力度逐步加大，在一定程度上缓解了东、中、西部地区发展不平衡的矛盾。

(四）有效地促进了社会经济的协调发展。

近年来，税收优惠政策在保持经济稳定增长，解决社会问题方面作用明显。

一系列刺激住房消费、鼓励民间投资、促进出口增长的税收优惠政策，对拉动三大需求，拉动经济增长起到了良好的推动作用。

为全面运用税收优惠政策促进社会稳定，国家制定了照顾弱势群体、实施扩大就业的税收优惠政策，2003年对民政福利企业减免、“非典”专项减免、下岗再就业扶持减免以及扶持民族产业减免税收共计389. 71亿元，这些减免税收政策有效地扩大了就业，改善了下岗失业人员的生活，对维护社会稳定、促进社会经济协调发展发挥了重要作用。

从完善税制、优化税收调节功能，贯彻落实科学发展，促进区域经济健康、有序、快速发展的角度看，现行税收优惠存在的问题主要表现在五个方面：一是减免税种类较多。

1994年税制改革以来，陆续出台了一系列税收优惠政策，减免规定较多，政策比较分散。

有些税收优惠政策产业导向不够明确，对国家重点鼓励发展的农业、高新技术产业和环境保护类产业虽给予了一定的税收1 光惠，但力度仍然偏小。

在改善投资环境对引导资金流向所起作用的认识上有所偏差，政策制定上对交通、基础设施等生产经营的外部条件先行发展的区域税收优惠在吸引投资方面的作用不明显，造成投资流动性大，短期投资增多。

投机性加强，不利丁•投资在区域经济发展中的合理分布。

二是有些减免税收政策规定在方式上不够科学。

减免税收政策存在享受减免的对象不一致的现象，如高新技术开发区税收优惠政策仅适用于高新技术开发区内企业，这给区外高新技术企业带来税收上的不公。

对高新技术企业资格的认定由主管部门负责，但有些地方多头管理，难以保证严格执行标准，有些政策规定比较粗糙，比如民政福利企业减免税，按照安置残疾人占职工比例划分，达到规定比例的可减免增值税、所得税，如同“大水漫灌”，代价较大，效果并不好。

从总体上看，现行税收优惠政策以直接减免方式为主，而投资抵免、加速折旧等间接优惠方式运用较少，影响了税收政策的实施效果。

三是税收优惠政策的法律级次普遍不高，权威性、规范性不够，特别是贯彻国家产业政策的特点不突出。

四是减免税收优惠，由于而宽量多，其规模较大影响财政增收，特别是以所得税优惠为主要内容的税收政策优惠，给财政收入带来了很大损失。

同时，税收优惠还受一个地区财政承受能力的制约。