跨界环境联合执法的实践与思考杭州市环境监察支队周再纳吴剑锋刘雄伟2009年2月10日1 引言近几年来，杭州市通过不断加大环境执法力度，有效遏制了环境违法行为得到有效遏止，环境质量也得到明显改善。
但是，杭州与周边地区跨界环境污染问题依然存在，由于缺乏有效的管理机制和体制，一些不法企业在边界地区或“三不管”地带违法排污的现象仍屡禁不止，各种跨界污染事故和污染纠纷仍频频发生，影响了边界地区的环境安全和社会稳定。
为有效预防和处置跨界环境污染问题，实现环境共建共保共享，根据省委、省政府构建杭州都市经济圈的战略决策和杭州市委、市政府《关于构建杭州都市经济圈的实施意见》的有关要求，2008年以来，杭州加强了与周边相邻的湖州、嘉兴、绍兴环境监察部门的合作与发展，积极开展联合执法，探索建立了统一协调、相互协作、快速高效的联合执法新机制。
本文结合杭湖嘉绍边界环境联合执法的具体实践，总结联合执法主要做法和存在问题，并提出对策建议。
2 杭州及周边地区跨界污染纠纷概述杭州、湖州、嘉兴、绍兴4个城市经济总量约占全省的60%，均是长三角南翼经济发展中的强市，同时，4个城市相互接壤，且同处平原地区，河网密布，纵横交错，环境质量彼此影响，因而形成了一个紧密的经济和环境共同体。
随着各地经济的快速发展，环境污染不可避免的发生，杭州与周边地区的环境污染纠纷由来已久。
近几年来，各地政府虽然多次对边界环境污染进行集中整治，并不断开展环境执法，取得不少成效，但是由于缺乏有效的环境监管机制，跨界环境污染纠纷仍时有发生。
2.1 2005年以来杭州与周边地区环境信访情况杭州与周边地区边界环境污染信访统计表从上表可以明显看出，杭州与周边地区的边界环境信访主要集中在萧绍边界及余杭、德清边界，其中尤以萧绍边界的污染纠纷更加突出。
从信访类型来看，跨界信访案件的类型多集中于水污染纠纷，其中主要以白洋川、官河的水质污染问题和因生活垃圾倾倒引发相邻水域水质变差的信访居多。
从统计情况看，近年来，杭州、萧山、余杭三地环保部门接待的环境信访数量呈逐年递增趋势。
此外，有些案件由于多种复杂因素长期得不到解决，往往引发群众多次投诉。
这反映出群众对环境污染事件的关注度有所提升，环境意识增强，对环境污染的容忍度在降低，对环保部门快速、高效处置跨界环境污染纠纷的期望值更高。
2.2原因分析杭州与周边地区跨界环境污染问题得不到有效解决，主要有以下几个原因：一是地界不清，管辖不明，监管存在盲区。
由于历史原因，杭州与周边地区的边界线漫长曲折，地界不清，管辖区域不甚明朗。
如萧（山）绍（兴）边界的白洋川虽从两地中间经过，但行政区域划分并不完全以此为界，行政管辖划分存在“你中有我，我中有你”的尴尬局面。
二是地势低洼，水流缓慢，影响水体自净能力。
由于杭、湖、嘉、绍4市共处江南平原，地势较为平坦，水循环较慢，一旦水质受到污染，污水很难在短时间内排出去，污染物积聚，并在高温下发生强烈化学反应，导致水体变黑发臭。
三是产业结构类似，发生污染责任难以界定。
如萧绍地区都是以纺织印染为支柱产业，污染物类似，且企业地域上交错分布并呈相互交叉、相互渗透式发展，当水体遭到污染并已经过一段时间，流经较长水域后，要查清到底是萧山企业还是绍兴企业造成的污染就比较困难，很难快速查清问题，确定责任主体。
四是环境监管体制不完善。
由于受行政区域管辖限制，缺乏有效沟通和协调机制，存在着治污不同步、力度不一致、宽严不统一等弊端，出现环境污染问题时难免出现互相推诿、扯皮的现象，环境违法行为得不到及时有效制止。
3 杭湖嘉绍边界环境联合执法主要做法行政区域交界地区的环境污染问题，情况复杂，涉及面广、影响大，由于分属不同的行政区域，缺乏有效的管理机制和体制，一直以来是环境监管的盲点和难点。
为共同解决边界相邻地区、环境敏感区的环境污染问题，突破这一盲点和难点问题，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地环境监察机构精诚协作，积极开拓创新，在组建机构、建章立制、创新模式、联合执法等方面进行了积极探索，基本建立了统一协调、相互协作、快速高效的联合执法新机制。
3.1 加强领导，健全组织，组建联合执法新机构为贯彻落实杭州都市经济圈市长联席会议精神，推动环境共建，根据杭州都市经济圈合作发展协调会环保专委会工作章程，今年3月，由杭州市环境监察支队牵头组织召开杭湖嘉绍4城市监察支队支队长会议，成立杭湖嘉绍边界环境联合执法小组。
边界执法小组由四城市环境监察支队及边界相关区（县、市）监察大队（环保分局）大队长组成，设组长1名，副组长4名，执行副组长1名。
执行副组长每届任期一年，主要负责牵头制定当年四城市环境联合执法计划并组织协调实施。
边界环境联合执法小组的建立，确立了边界环境执法的专门机构和人员，使得边界环境污染纠纷的处理更方便、快捷、高效。
此外，边界环境联合执法小组针对各地开始设立基层环保所（监察中队）的实际情况，积极把其融入日常环境监管当中来，使环境保护管理在基层扎根，大大提高了边界环境污染纠纷处置的效率，实现了“事情解决在基层、问题发现在基层、矛盾调处在基层”的目标，处置跨界污染纠纷不必再往上找。
3.2制定方案，健全制度，建立联合执法新机制杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地环保部门本着“平等、互信、合作”的原则，结合四城市环保工作实际，精诚协作，积极开拓，勇于创新，在开展萧绍边界、余杭德清边界等多次环境联合执法的实践的基础上，先后研究制定了《2008年杭湖嘉绍地区边界环境联合执法实施方案》和《杭湖嘉绍边界环境联合执法工作制度》两项制度，确定了边界联合执法的组织机构，明确了工作职责、工作内容、和执法程序。
杭湖嘉绍边界联合执法小组，由四城市环境监察支队轮流担任执行支队，本着互信合作、属地负责、预防为主的原则，在浙江省环境执法稽查总队和环保专委会领导下，组织协调实施环境联合执法。
杭湖嘉绍边界联合执法以处置边界地区环境污染纠纷、开展区域饮用水源保护地重污染企业排查、取缔边界相邻地区的环境违法企业、处置跨界突发性环境污染事件、查处跨地区的危险废物违法转移案件等五项工作内容组织开展常规执法或应急执法。
杭湖嘉绍边界联合执法将实施联席会议制度、环境应急预警制度、联合执法互动制度、信息共享制度作为主要工作要求，同时明确了联合执法检查中发现的环境违法问题处理规定，实行“边界污染统一抓，处理问题再分家”的机制。
此外，杭湖嘉绍边界联合执法还要求杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市指派业务骨干参加环境联合执法，制定了《通讯手册》。
杭湖嘉绍4市边界联合环境执法工作制度的建立，加快推进了长三角南翼4个中心城市环境共保的进程，加强了地区间环境合作，共同打击环境违法行为，形成共同保护生态环境的局面，提升区域环境竞争力，促进杭、湖、嘉、绍地区社会经济的可持续发展。
3.3加强合作，创新模式，探索联合执法新思路为解决边界环境污染纠纷处置，互相推诿、互相打架的窘境，突破行政壁垒，对边界地区污染企业的实施有效监管，杭湖嘉绍边界联合执法小组积极正确引导，倡导企业要强化社会责任意识，自愿接受非辖地换执法人员的监督检查。
今年6月19日，杭州、萧山两地加突破行政区域限制，联合召开了萧绍边界重点排污企业环保工作会议。
会上，萧山区域的10家和绍兴县区域的11家重点排污企业的老总们共同签署了《倡议书》，倡议共建、共保共享优美的生态环境不受地界限制。
企业有责任、有义务共同努力，改善区域环境质量，维护边界稳定，避免环境污染纠纷，共同营造两地边界人民良好的生活环境；共同承诺要严格遵守环保法律法规，自觉做好企业内部环境管理工作，确保达标排放；自愿接受杭州、绍兴两地环保部门的监督检查，包括非辖地环保执法人员的检查，积极配合做好相关调查工作；自觉接受社会舆论监督，主动通报企业环境管理现状。
萧绍边界这一倡导企业要强化社会责任意识，自愿接受非辖地环保执法人员监督检查的工作举措，是对环境执法模式的创新，使杭州邻市共护边界生态环境工作有了新的突破和进一步发展。
3.4密切协作，通力配合，全面开展联合执法工作边界环境联合执法是一项全新的工作，需要四地环保部门的沟通与协调，自2008年3月25日，杭湖嘉绍边界联合执法行动在杭州市武林广场全面启动以来，杭、湖、嘉、绍四地环境监察机构密切协作，通力配合，全面开展联合执法工作，先后9次组织开展环境联合执法行动，仅杭州市环境监察支队就出动环境监人员280余人次，检查企业近100家，有力地打击边界环境违法行为；先后召开各类联席会议5次，及时通报环境执法信息，沟通协调相关问题，协商讨论工作重点，建立良好信息沟通机制。
今年以来，杭湖嘉绍边界联合执法小组已先后成功处置了萧绍边界白羊川环境污染纠纷问题，余杭、德清边界生活垃圾污染问题，迅速查清了杭州车辆在德清擅自倾倒污泥事件等多起边界污染纠纷。
此外，为有效维护环境安全和社会稳定，进一步防范边界环境污染纠纷和环境事故的发生，杭湖嘉绍四地还积极开展交叉督查、边界环境污染纠纷排查和饮用水源保护属地自查等多种形式的执法行动。
3.5立体宣传，多方造势，全面加强联合执法宣传为推动杭湖嘉绍四市环境联合执法工作和环境信息资源共享，杭湖嘉绍四市环保局宣传部门还专门成了宣传小组，制定出杭湖嘉绍四地环保宣传联动方案。
积极借助新闻媒体的力量对联合执法工作进行全方位宣传，立体造势，营造了“电视有其影、报纸有其文、电台有其声”的良好氛围。
截至目前，边界联合执法被各类新闻媒体报道近20篇，其中《中国环境报》4篇，《浙江日报》6篇，《杭州日报》4篇，其它报刊也多次进行了报道。
此外，浙江卫视、杭州电视台等媒体多次对联合执法行动进行了跟踪报道。
通过新闻媒体公开曝光了一批严重危害群众身体健康，屡查屡犯，引发区域环境污染纠纷的典型环境违法案件，对违法排污企业施加舆论压力，并且和银行紧密配合，严格控制对违法企业的贷款发放，通过对其资金链的畅通运行施加压力，促使其加强治理，严格依法排污。
另一方面，积极编制工作简报，强化信息沟通，仅杭州市环境监察支队共编制边界联合执法专题工作简报10件，全部被省环保局录用，另有多件被《杭州环境》录用。
通过加大边界联合执法宣传力度，形成了人人“了解环保、支持环保、参与环保”的良好氛围。
3.6 典型案例3.6.1 联合处置萧绍边界白洋川流域环境污染纠纷萧绍边界白洋川的环境污染问题由来已久，近年来，萧山、绍兴两地政府多次对白洋川流域进行集中整治，取得了一定成效，但两地印染企业众多，污染纠纷仍偶有发生。
为加强萧绍两地的环境管理合作，有效集中执法资源，提高执法效率，共同防范环境污染纠纷，维护边界稳定，实现萧绍两地环境共建共保共享，有效改善萧绍边界环境质量，杭州市、绍兴市、萧山区、绍兴县四地环保部门通力合作，精密配合，开展了一系列联合执法行动，并组织召开相关会议，做了大量富有成效的工作。