【意见解读】丁伯康王蓬：完善顶层设计激发投资活力在中国经济下行压力加大、投资增长明显乏力的情况下，2016年7月18日，中共中央、国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称“《意见》”），旨在通过解决投融资管理体制中存在的问题，激发社会资本投资活力，发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。
相较于2004年发布的国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》来说，《意见》以“中发”的形式发布，在文件的权威性和改革的系统性方面都上升到了一个新的高度，并且今后将作为我国投融资体制改革的纲领性文件贯彻。
通过对《意见》的学习，我们认为这个文件呈现出明显的四大特点和五个重点：
一是兼顾体制改革与机制完善的特点。
《意见》以政府投融资为主线，结合当前我国在投融资体制改革方面的要求，对不同的融资机制、管理机制、约束机制等进行了明确，完善了政府投融资的顶层设计。
二是兼顾政府投资与项目融资的特点。
通过对政府投资和一般项目融资的详细阐述，围绕投资方向，明确了不同渠道的融资来源。
《意见》中仅“投资”一词就出现119次。
“投资”一词频现，也凸显了政府对投资的重要性，这也是《意见》出台的根本目的之一。
三是兼顾政策指导与具体操作的特点。
《意见》不仅提出“要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度”，还有“构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系”。
“各有关部门要完善规章制度，制定监管工作指南和操作规程，促进监管工作标准具体化、公开化”等对操作性问题方面的要求，不仅有对制度方向的明确，也有操作方面的建议，对下一步投融资体制改革起到了积极
的引导和教育作用。
四是兼顾清单制度与流程管理的特点。
《意见》在“改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力”部分详细阐述了“建立投资项‘三个清单’管理制度”及“优化管理流程”的相关要求，可谓放、管结合，名副其实。
《意见》显露出的五个重点方面是：第一、进一步明确市场的决定性作用。
《意见》强调要“确立企业投资主体地位”，指出“原则上由企业依法依规自主决策投资行为”。
政府权力则被限制在“三个清单”，体现了“法有许可才可为”到“法无禁止即可为”的转变。
《意见》共提到“服务”33次，“引导”12次，“调控”5次，充分体现出“小政府、大市场”的理念，有力的推动政府向服务型政府的转变。
可以预见到，未来随着企业投资软环境的改善，市场的决定性作用会进一步凸显，投资效率亦会大幅度提高。
第二、进一步明确政府的投资方向和方式。
《意见》充分体现了政府性资金服务民生的导向，明确规定“政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目”，原则上不支持经营性项目，这也充分体现了“国退民进”、“不与民争利”的改革思路。
为社会资本腾挪空间，有助于提升社会资本介入的活力和力度。
此外，对确需支持的经营性项目，原则上不直接投资，“主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导”，以投代补将成为重要形式。
第三、进一步提高政府项目投资的计划性。
《意见》指出要“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计
划期内的重大项目”，依据三年滚动政府投资计划编制政府投资年度计划，并要求“建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库”。
另外，三年滚动政府投资计划要“与中期财政规划相衔接”，确保项目资金投入的一致性和协调性。
在新型城镇化建设背景下，基础设施项目投资持续时间较长，《意见》提出建设投资项目库和编制三年滚动政府投资计划，以及建立规范的项目投资决策机制，可有效提高政府投资项目的连续性，保障政府投资项目的计划性和严肃性。
第四、进一步拓宽融资的渠道。
《意见》明确了投资项目可通过产业（股权）投资基金（政府引导、市场化运作）、资产证券化、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债、政府债券（省级政府）等融资方式，引入和利用政府引导资金、社会资本、金融机构资金、社会保障基金、保险资金、境外资金等。
《意见》还明确了政策性、开发性金融机构，社会保险等投资方向和投资方式，鼓励政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。
《意见》提到“开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点”，这在一定程度上释放出“投贷联动”和“债转股”的信号，为当前新增和存量债务问题提出解决思路。
第五、进一步加快推进融资平台市场化转型。
《意见》明确提出“加快地方政府融资平台的市场化转型”。
这要求融资平台通过组建城市发展基金等方式，带动面向建设和产业主体需求的投资，拓展投资领域，将地方政府融资平台从原有政府融资主体、建设主体转变为真正的城市运营和产业投资主体。
《意见》还提出“各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给”，这也为地方政府融资平台利用市场化方式参与市政项目投资指明了方向。
（作者丁伯康博士系中国现代集团研究院院长、王蓬系江苏现代咨询事业部总经理）。