浅议基本公共服务均等化
摘要：目前，我国基本公共服务非均等化问题日益突出，已经成为影响社会公
平和稳定的重要因素。

在建设社会主义和谐社会的背景下，解决基本公共服务的
非均等化问题已经成为当务之急。

关键词：基本公共服务；均等化；公共财政
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1000－8772(2009)06－0027－02
收稿日期：2009-02-27
作者简介：张宁(1984-)，女，河北邢台人，硕士研究生，从事财政理论与实践研究。

实现基本公共服务均等化，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为
本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问
题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共
服务型政府的首要职责。

因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的
目标所在。

一、基本公共服务均等化的涵义
所谓基本公共服务均等化，是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不
同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。

其实质在于政府要为全体社会成员
提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

二、我国现阶段基本公共服务均等化的现状
1.从义务教育来看，义务教育的非均衡性突出地表现为义务教育投入的非均衡性。

2005年全国预算内经费4 665.7亿元，东部地区约2 269.1亿元，中部地区约1 307.0亿元，西部地区约1 089.6亿元，东部超出中部和西部的1倍多。

2.从城乡卫生支出来看，2004年58.2%的农村人口卫生支出只占卫生总费用的
34.9%，而41.8%的城镇人口卫生支出却占卫生总费用的65.1%。

79%的农村居民
人口为自费医疗群体，而城市为44.8%，高出34个百分点。

农村医疗服务经费中17%来自政府拨款，另外83%来自农民缴费，包括合作医疗缴费。

2005年城市居
民人均卫生费1 122.8元，农村为318.5元，城市是农村的3.52倍。

3.从社会保障面来看，国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算，2006年社会保障的实现率为50.24%。

我国城乡之间及地区之间社会保障水平和
质量存在较大的差距，2003年城镇最低生活保障人数每万人中有2 247人，农村
居民最低生活保障人数每万人中只有367人。

按享受社会保障的从业人员计算，
农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障率的比例为22:1，城乡人均社会保
障费的比例为24:1。

4.从农村文化服务方面，我国省市及自治区之间人均文化事业费的极差从1980年的3.99元扩大到2006年的44.29元。

仅从基础教育、医疗卫生、社会保障和公共文化来看，基本公共服务的财政投入
呈现出明显的非均等性。

三、影响我国现阶段基本公共服务均等化的主要因素
1.在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本
公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财
政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”和
计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付
数额的方法。

2.在政府间关系上，虽然我国提出建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推
进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。

首先，政府间的关系需要进一步理顺。

其次，目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中
央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级
政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等
方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关问题上
过于模糊，不利于政策实施。

3.在城乡体制上，城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽
然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。

由长期实施户籍制度造成的乡村居
民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利
是
我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区
别于其他国家的特点。

4.公共服务均等化的前提是地方财力的均等化。

我国目前存在的地方发展差距以
及现行税收制度、财政体制所决定的地方财政收入差距，是转移支付难以弥平的。

四、实施基本公共服务均等化的建议
第一，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业。

要强化政府公共服务职责，加快建设公共服务型政府，有效地发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导
作用。

尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划实施策略，统
筹安排、系统规划，分步骤地推进。

整合、优化公共行政资源，提高政府的公共
服务能力。

第二，财政投入要向农村特别是西部农村倾斜。

我国是一个发展中大国，地域辽阔，历史、地理位置及经济基础不同，各地经济发展水平差异很大。

同时，区域
协调发展也是相对的，要使各区域经济发展总量大体相等是不现实的。

因此，缩
小区域发展差距不能只注重经济总量，还要注重不同区域的人民生活水平。

科学
发展观要求促进区域协调发展、逐步缩小区域发展差距。

所以要注重缩小区域间
基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化，使不同区域的人民生活水平的
差距不断缩小。

第三，加大中央财政向中西部地区转移支付力度。

党的十七大报告提出，加快形
成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公
共服务领域投入。

逐步建立以促进基本公共服务均等化为目的的公共财政体系，
大力加强对这些地区因素的合理流动，促进区域协调发展，逐步缩小发展差距。

第四，建立政府投资的稳定增长机制。

均等化需要一系列科学而现实的指标，可
以由人大为主针对全国性基本公共服务的范围、种类和标准等进行研究、听证和
审批，其中当然要结合各地不同的人口、资源、物价和财力等因素综合考虑，最
终应该以立法形式体现出来，并明确目标和实施阶段。