居民的， 为整个社会或某一区域的所有 是本文要解决的重点问题。例如对于一
成员使用。根据基础设施的属性和对应 座桥梁而言， 如果不建设收费装置， 就
于可市场化程度， 基础设施大体可以分 是公益性基础设施也即公共产品。如果
为三种类型：
建设收费装置， 就具备了市场化融资的
１．基本属于市场化的类பைடு நூலகம்型 ， 如 高 速 基本条件也即俱乐部物品。这情况叫做
战略很不适应。
的回报来源上没有资源可以匹配， 那么
２． 政府仍然是基 础 设施 投 融 资 的 这类项目最终都是要由政府买单。针对
主体。目前， 我国基础设施建设实行以 这种项目政府可采取政府采购项目或
地方为主、国家适当给予补助的办法。 服务的方式， 向社会公开招标， 由社会
为 了 加 快城 市 基 础 设 施 建 设 ， 规 避 《贷 资金投入建设， 并由政府在建成后通过
者的福利， 制约了经济的发展。如何加 林、绿化、消防等， 从根本上说是公益性
大基础设施的投资力度， 通过市场化的 项目， 目前其建设资金主要是征收各种
方式引入更多的社会资金， 提高基础设 城市建设税费和投入部分经营性项目
施 的 提 供 效 率 ， 是 保 证 经 济 发 展 、减 轻 来解决。
政府负担所面临的十分迫切的问题。
行的借款或发行企业债券由政府运作 费的机制吸引社会
完成， 投资方向一般由政府指定， 当然 资金， 但可以匹配
运营产生的各类风险最后还要由政府承 一些政府可控制的
担。因此， 就实际运营情况来看， 多数城投 资 源 作 为 投 资 这 种
公司并没有真正成为独立的企业法人， 基 础 设 施 的 回 报 。
理等大部分市政设施。一般以政府投入 结论。１７ 世纪英国的领港公会（ 政府组
为主， 但同时也要引入市场竞争机制， 织） 负责管理海上事务， 包括建设和经
营灯塔， 并拥有建造灯塔和向船只收费 的特权。但是据科斯的调查， 从 １６１０ 年 到 １６７５ 年的 ６５ 年当中， 领港公会连一 个灯塔也未建成， 而同期私人建成的灯 塔 至 少 有 十 座 。俱 乐 部 物 品 同 样 可 能 转 变为公共物品。例如北京五环路， 开始 建成时候是有收费机制的， 这时候是俱 乐部物品。后来， 随着北京道路拥堵程 度的加剧， 如果继续收费会带来高昂的 社会成本损失。北京市政府权衡利弊， 取消了五环路的收费机制。这样， 五环 路 就 从 俱 乐 部 物 品 转 变 为 公 共 物 品 。近 些年， 我国有许多城市的公园从有收费 机制到免费开放， 完成了从俱乐部物品 到公共物品的转变。
三 、我 国 公 益 性 基 础 设 施 融 资 存 在 问题
近些年来， 我国对城市基础设施的 投入力度持续加大， 随着经济体制改革 的深入， 我国也开始尝试在一些基础领 域放松管制， 引入竞争， 从而提高投资 效率。在基础设施建设领域， 市场机制 在一定范围内和一定程度上开始发挥 作用。但是， 十多年的改革实践实际上
的这两个指标存在一定差距， 甚至与其 设施的市场化融资呢？ 首先对项目进行
他发展中国家相比也有差距。我国是一 分类， 然后确定不同类别项目下的市场
个起步较晚的发展中国家， 为了实现较 化机制。有些公益性基础设施投入是无
快的经济发展， 必须优先加强基础设施 法形成固定资产的， 或者有些基础设施
建设， 如此比例关系与我国的经济发展 虽能形成固定资产但在建立可经营性
款通则》中政府不能直接向商业银行借 分期付款的方式进行采购， 这样投资人
款 和 《预 算 法 》中 地 方 政 府 不 能 发 行 债 以 和 政 府 的 采 购 协 议 作 为 向 政 府 销 售
券的法律法规限制， 许多地方政府纷纷 基础设施产品和服
组 建 城 市 建 设 投 资 公 司 （ 简 称 “城 投 公 务 的 提 供 者 取 得 其
根据世界银行的研究报告， 发展中国家 补偿， 使投资者在一定期限内得到投资
的 政 府 投 资 占 基 础 设 施 全 部 投 资 的 收益。
９０％以上。目前， 我国城市政府承担着
３．基本上由政府投入的 类 型 ， 即 纯
大部分基础设施的提供任务， 但提供的 公益性基础设施， 这也是本文所要探讨
数 量 不 足 、质量 不 高 ， 严 重 损 害 了 消 费 的重点。如城市道路、公共停车场、园
背后还是由政府这只“看得见的手”来操 例 如 很 多 城 市 的 快
控。因此， 总的来看， 政府依然是城市基础 速 路 项 目 。城 市 快
设施建设领域的投融资主体。
速路的资产界面清
３． 公益性基础设 施 在引 入 社 会 资 晰， 自成系统 ， 可 以
金投资方面尚属空白。目前基础设施中 其 道 路 两 边 的 可 经
企业与金融
公益性基础设施的市场化融资机制
□ 天津 田贵州
由于基础设施具有自然垄断性、公 吸 引 有 实 力 的 国 内 企 业 和 外 商 参 与 投
共 产 品 性 、外 溢 性 等 特 征 ， 因 而 历 来 被 资， 也可以探索吸引集体、个人投资， 通
认为是政府最有理由干预的经济领域。 过产品价格和服务价格改革给予市场
无论物品的性质如何转变， 有效率 的提供始终是恒定不变的应该遵守的 原 则 。通 过 制 度 创 新 和 技 术 进 步 使 物 品 性质发生满足经济效率的转变以后， 其 提 供 方 式 也 会 随 之 发 生 改 变 。中 国 公 路 建设从过去的无收费机制到现在的有 收费机制， 改变了政府单一投资局面， 吸引了社会各个方面的投资， 大大促进 了 中 国 公 路 建 设 的 速 度 和 质 量 。但 中 国 的收费公路是否也会如北京的五环路 一样， 当国民经济发展到一定阶段后， 转变为公共物品（ 取消收费机制） ， 这是 一个值得深入研究的问题。
可市场化融资的例如高速公路、污水处 营 性 资 源 包 括 广
理、燃气等利用社会资金和外资的规模 告 、冠 名 权 、加 油加
在不断加大， 但是属于纯公共产品的公 气站附属设施资源
益性基础设施例如城市道路、绿化、河 和 基 础 设 施 项 目捆
道治理等尚无法引入社会资金， 其根源 绑， 使公共产品转
重约为 ２－ ８％。我国基础设施投资占固 益性基础设施的投资力度， 政府的任务
定 资 产 投 资 和 占 ＧＤＰ 的 比 重 ２０００ 年 是要用好用活政府资源、市场资源， 建
分别为 ５．７４％和 ２．１１％， ２００４ 年分 别 为 立制度和机制， 引进社会资金。那么建
６．７６％和 ２．９８％。与发达国家相比， 我国 立什 么 样 的 机 制 才 能 实 现 公 益 性 基 础
（ 作者单位： 天津财经大学商学院）
现代企业 ２００８·４
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企业与金融
仍是“体制框架内的改革”， 现行基础设 市道路内不能设置收费站点、绿化等向
施投融资还存在一些突出的问题。
全体公众开放， 无法引入收费机制， 因
１． 城市基础设施 投 资总 量 仍 然 不 此其 公 共 物 品 的 性 质 向 俱 乐 部 物 品 性
足。随着我国经济的高速发展， 对城市 质转变存在较大困难。因此， 可以说我
通过上述整合分类， 政府就具备了 向社会吸引资金的先决条件， 即通过政 府采购和特许经营的方式建立一种能 够使社会资金进入公益性基础设施建 设领域的机制， 公益性基础设施将从根 本 上 由 政 府 主 导 的 、单 纯 的 基 础 设 施 项 目建设依靠财政资金转变为市场驱动 的多元化融资， 从而真正挖掘政府资源 的潜力， 使社会资金大量投入基础设 施， 促进经济的发展。
公路等具有竞争性的行业。在政府统一 物品性质的转变。从纯公益性基础设施
规划和规范管理的前提下， 通常可以采 转变为可市场化的基础设施。对于我们
用 ＢＯＴ（ 建 设— ——经 营— ——转 让 ） 、ＴＯＴ 所研 究 的 公 益 性 基 础 设 施 如 何 实 现 物
（ 转 让— ——经 营 — ——转 让 ） 、ＢＯＯ （ 建 品性质的转变， 才是市场化融资机制最
基础设施的要求也越来越高， 然而目前 国基础设施领域融资市场化的格局还
的融资渠道无法满足城市基础设施建 没真正实现。
设所需的大量资金。据世界银行调查，
四 、公 益 性 基 础 设 施 市 场 化 融 资 机
发展中国家基础设施投资占固定资产 制设计
投资的比重一般为 ２０％， 占 ＧＤＰ 的比
１． 市 场 化 融 资 机 制 设 计 。为 加 大 公
制引 进 社 会 资 金 ， 逐 步 形 成 投 资 、经 营 物品或私人物品。例如， 为海上船只导
回收的良性循环机制。
航的灯塔， 一向被认为是具有完全的非
２．半 市 场 化 类 型 ， 如 市 区 的 桥 梁 、 竞争性和非排他性的公共物品， 应该由
隧 道 、公 共 交 通 、自 来 水 、煤 气 、污 水 处 政府来提供。但科斯的研究改变了这种
是没有可供市场化融资的机制。由于城 化 为 可 市 场 化 融资
的 基 础 设 施 。政 府 可 通 过 授 予 快 速 路 项 目及沿线经营性资源的特许经营机制 使 其 实 现 市 场 化 融 资 。具 体 描 述 为 以 下 两类： ①政府采购模式。对能够形成固 定资产但难以经营的项目， 如公园绿 地 、道 路 改 造 等 项 目 ， 以 及 无 法 形 成 固 定资产也无法经营的项目， 如河道治 理 、环 境 治 理 等 项 目 ， 可 以 政 府 购 买 产 品或服务的方式转换为可经营性项目， 以政府购买产品或服务的资金作为公 司 经 营 收 入 。② 特 许 经 营 项 目 模 式 。该 模式针对能够形成经营性资产和经营 性收入的项目， 以政府授予特许经营权 的方式实现市场化运营。