我国环境保护公众参与的现状及缺陷作者：卫欢来源：《农村经济与科技》2016年第14期[摘要]现阶段，我国环境保护公众参与在经历了重重困难之后获得了较大发展，但仍然存在诸如环境保护公众参与欠缺精神要件、环境保护公众参与的主体不明确、公众参与范围较小、公众参与途径不够通畅等问题。

本文拟对我国环境保护公众参与的现状及相关问题进行阐述并通过深入分析上述问题的成因，以期对今后环境保护公众参与的制度构建有所裨益。

[关键词]环境保护公众参与;精神要件;主体;范围;途径[中图分类号]D922.68 [文献标识码]A1972年，在联合国召开的人类环境会议上，“人类环境”概念被正式出，从而揭开了全人类共同保护环境的序幕，也意味着环保运动由群众性活动上升到了政府行为，甚至成为世界各国之间共同发展的基础。

在我国，从党的十六大开始，坚持节约资源和保护环境便成为我国的一项基本国策。

十八大之后，“PM2.5”、“节能减排”、“环保立法”等关键词更是频繁出现在人们的视野中。

随着公众环保意识的提高，我国政府也顺应时势的提出“保护和改善环境也是保护和发展生产力”的口号，并将环境保护与现阶段的社会发展任务密切联系起来。

然而，环保理念的形成和发展、环保相关制度的构建和完善都不是一蹴而就的，而是在不断探索、积极实践的过程中持续进步的过程。

我国环境保护公众参与制度的成长也必然经历这一过程。

现阶段，我国公众参与环境保护的路径已经基本形成但仍然存在一系列问题。

解决我国环境保护公众参与制度构建过程中的诸多问题，是促进我国环保事业持续发展、提高人民生活水平的重要方面。

1 环境保护公众参与欠缺精神要件公民必须具备相当程度的民主治理和社会自治精神才能成立有效的公共参与。

在这里，公众精神被解读为一种对共同利益表示关注的公共伦理以及对社会发展各尽所能的意愿和公共关怀。

这种公众精神在环境保护的过程中主要体现在以下方面：公众对环境保护的关注、公众参与环境保护的意识及公众参与环境保护的行为。

公众参与环境保护的精神要件是公共利益在环境领域的理性释放。

我国现阶段虽然公众已经对环境问题普遍关注，环保意识也在一定程度上有所萌发，但仍然存在比较突出的问题：第一、虽然公众普遍对环境问题较为关注，但由于权利意识淡薄，鲜有公众认为环境问题是直接关系到个人权利的重要问题，因而参与积极性不强。

据相关调查资料显示：44.3%的中国城镇居民认为对于环境的破坏行为“管也没用”，9.8%的人认为“由环保部门去管”，还有39.7%的人认为“不关自己的事”。

正是这种态度，使我国公众在环境领域的参与程度一直较低。

第二、公众精神的理性疏解途径不够通畅，导致公众参与环境保护缺乏行之有效的方式。

公众参与环境保护的积极性受参与形式有影响。

西方国家由于公民社会构建程度较深，公众具有较强的权利意识并呈现出对法治的普遍崇尚，因而大多采取“自下而上”的形式，即主要由公众参与环境保护来推动环境事业发展。

然而在中国则呈现出政府主导下的“自上而下”的形式，公众参与缺乏普遍自觉性。

当前体制下，政府和环保部门对参与形式起着决定性作用，正是由于这种“自上而下”的参与形式，公众参与的积极性大打折扣。

公众参与环境保护不够热情，难以保障自身的环境权利，参与环境保护最核心的元素缺失。

一项美国研究者的实证分析表明：对比中美两国的环境价值观，中国民众更倾向于“新生态范式”，即悲观主义。

中国公众对环境问题愈加敏感，对政府在环境保护问题上的不信任度更高。

此种现状反映出公众参与积极性和政府信任度均亟需提高，脱离形式主义的公众参与，公众参与的精神要件才会真正地建立起来。

第三、公众参与精神的普遍欠缺致使公众参与流于形式，忽视了参与的实质内容和效果。

在环境立法实践中，一般都邀请行政代表、环境专家和法律专家等特定范围的人参与环境立法相关的座谈会、论证会。

如果一旦涉及与环境相关的利害公众时，政府的组织者则有权变相选择不关心环境问题的人，绝对不会选择“坏事”的人来当选群众“代表”，这些人都被政府利益所俘获，只会举手赞同。

而且，公众提出意见对于立法提案来说只是参考作用，采不采纳没有定数，也没有具体的评判标准。

这样一来使得听取民意沦为形式，召开会议也无非是浪费人力资源，并不会对立法结果起到任何正面影响。

我国现行法律《环境影响评价法》第十一条对公众参与主要规定了两种形式：论证会和听证会。

但是却并没有规定程序的具体步骤。

而另一补充规定《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与方式做了一系列补充，扩展了参与的基本形式并规定了其适用的具体程序。

但是该条文适用存在诸多问题，如：并没有对各程序适用的先后优劣作规定，这就导致政府钻了空子，他们大多时候会避重就轻，适用专家认证和调查民意两种方式。

调查民意由政府自己制作问卷，问卷会设置相对不重要的问题，而紧要的问题被略过不提;专家也是由政府的相关单位委派，自己做自己的裁判，难以实现公正。

另一个漏洞是听证会的相关程序存在颇多问题：普通公民不能要求启动听证程序，启动权掌握在政府手里，田径比赛自己做自己的发令员，那比赛结果必然荒唐可笑;而听证会议记录不正规，似乎并不能作为法定的证据类型，这使得听证失去了实质意义。

2 环境保护公众参与的主体不明确、公众参与范围较小我国《环境保护法》第六条对环境保护参与的主体作出了明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”。

从上述法律规定看，结合我国《环境保护法》立法的目的，我国环境保护公众参与的主体应当具有多元性，参与范围也较广。

该规定表明无论是政府机构、社会组织或专家学者、普通百姓，均有保护环境的权利和义务。

《环境保护法》作为环保领域效力最高的法律，强调公众参与主体多元化这样的理念无疑具有很强的引领意义。

然而，遗憾的是，该法的实践效果却并不令人满意，这是由于除《环境保护法》的规定外，环保领域的其他大部分法规、规章在涉及到公众参与主体时，规定仍然十分保守，这就导致当公众想要参与到具体的环境保护事务中时，由于主体资格受限而被拒之门外。

以《环境影响评价技术导则——公众参与（征求意见稿）》为例，该《技术导则》将“公众的范围”做了广义和侠义之分：“所有受建设项目影响或可以影响建设项目的单位和个人，是环境影响评价中广义的公众范围”，而“所有直接或间接受建设项目影响的单位和个人，但不直接参与建设项目的投资、立项、审批和建设等环节的利益相关方，是环境影响评价中侠义的公众范围”。

然而，在规定环境影响评价的具体技术操作时，却将公众的范围缩小了，将公众主要限定于“环境影响评价涉及的核心公众群”，并明确规定“保证他们以可行的方式获取信息和发表意见”，该“核心公众群”主要包括三类人：（1）受建设项目直接影响的单位和个人;（2）项目所在地的人大代表和政协委员;（3）有关专家。

在实践中，这样的规定完全可以以“不属于利益相关的核心公众群”为由将一些环保非政府组织和环保热心人士排除在环境影响评价公众的范围外，则很难保证公众参与环境影响评价的客观效果。

由上述例证不难看出，虽然我国公众在法律层面被赋予了参与环境保护的权利，但是实际上很多公众因为跟自身利益无关，所以不会过多关注，相反有些真正与环境关系密切的公众，在具体的环境问题中因为缺乏途径等原因又难以真正行使自己的权利。

这就是现阶段我国立法在规制环境保护公众参与之主体时存在的问题，即对参与主体的规定要么过于宽泛，将所有的单位和个人均纳入其中而缺乏可操作性;要么又将参与主体的范围限定得过于狭窄，规定必须是与环境治理相关的单位和个人，进而限制了参与主体的参与度。

由此可见，我国有关参与主体的规定较为混乱，导致在实践中出现大而空、小而窄的局面。

例如《环境影响评价法》第五条仅简单规定了“鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。

”而对如果参与主体的资质条件、参与方式、参与程度等都缺乏明确规定。

又如2015年9月1日施行的《环境保护公众参与办法》第四条：“环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。

公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。

”这条看似完美的规定，对公众参与的主体（公民、法人和其他组织）、渠道（征求意见、问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会、电话、信函、传真、网络等）进行了规定，但在实际操作中，公众的范围仍然过于宽泛，这无疑会增加法律运行的成本而使得法律最终有可能被束之高阁，无法发挥其应有的效果。

现行立法的普遍做法是将几乎所有主体都纳入“公众”的范畴，认为唯有如此，才能凸显出公众参与的民主本质。

然而，应当注意到的是，过分宽泛的主体范畴，反而会限制公众参与的实现，反而抹灭了公众参与的可行性和实际价值。

在环境保护公众参与的各环节中，对主体的规定缺乏限定性和系统性的做法，很难把公众参与的立法与执行环节融汇贯通，法律的实施效果便难以保证。

除主体范围不明确以外，现行立法还存在一个具有普遍性的问题就是公众参与的范围较小。

在现行的有关公众参与的法律规定中，除环境影响评价领域的立法外，大部分立法仅对参与范围做了原则性规定。

这虽然彰显了法律的包容性，但同时也导致了实践中的界定难、操作难的问题。

由于没有具体规定，公众在行使权利时可能会被认为超出了法律所规定的参与范围，而为了避免纠纷，大多的公众往往会选择消极的做法，对于国家和政府倡导的环保行为没有积极性。

当然，作为基本法的《环境保护法》做出这样的规定有其合理性，但是随着社会的发展和环境的恶化，我们迫切需要提高环保的效率和水平，泛泛而谈的法律条文似乎已不能再适应社会的发展方向。

相对而言，《环境影响评价法》则对环境公众参与范围作了相对确定的规定，但范围仍然显得过窄。

所以从目前相关规定来看，公众参与的范围大小不一，规定五花八门，这也导致公众参与环境保护过程中不能明确自己可参与的范围，造成权利行使空白或者过度形式，一个适当可行的参与范围对公众权利行使充分，对完善环境保护都有极大的积极意义。

值得庆幸的是，2014年5月22日环境保护部办公厅下发的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》中，已明确的规定公众参与的重点领域有环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价，尽管规定还不是那么详尽，但是目前已经有了很大的提升。

可即便如此，现阶段环境保护公众参与仍然存在“公众有参与环境保护之心，也缺乏参与环境保护之途径”的问题。

例如，2015年1月1日起施行的《环境保护法》在第五章“信息公开和公众参与”中就参与范围进行了如下规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。