乡村精英治理的传承与创新
作者：卢福营来源：浙江社会科学2009年第2期发布时间：2011年3月15日意大利政治学家莫斯卡曾经指出:“在所有社会中———从那些得以简单发展的、刚刚出现文明曙光的社会,直到最发达、最有实力的社会———都会出现两个阶级———一个是统治阶级,另一个是被统治阶级。

前一个阶级总是人数较少,行使所有社会职能,垄断权力并且享受权力带来的利益。

而另一个阶级,也就是人数更多的阶级,被第一个阶级以多少是合法的、又多少是专断和强暴的方式所领导和控制。

”①或许,莫斯卡的说法有点言过其实。

但是,社会治理时常表现为少数精英或能人的统治,这也是不争的事实。

在中国乡村治理史上,精英治理具有重要地位。

乡村社会主要地是由各种精英和能人治理的。

所谓精英治理,简单地说就是指个别或少数精英在乡村公共权力结构中居于支配性地位,主导和控制乡村治理的运作过程。

不过,不同历史时期的乡村精英治理具有不同的表现形式。

在新中国成立以前,“主要依靠国家自上而下延伸的保甲制和乡村内生权势人物的影响共同治理乡村。

”②特别是实行保甲制以来,皆由本地有能力、有权威的乡绅担任保长等农村乡里组织领袖,协助官府办理乡里事务。

乡绅掌握着村庄的公共权力,操控村庄公共权力的运行过程,由此形成了中国独特的乡绅治村现象。

作为一种在中国历史上延续上千年的传统乡村精
英治理模式,乡绅治村具有以下重要特点:
第一,村庄领袖———保长、甲长等由乡绅担任。

从某种意义上说,这些担任村庄领袖的乡绅是官化了的族人,一般有以下特点: (1)多为有钱有势有知识有名望者,是乡里社会中的最高阶层。

他们因为具备了财富、势力和知识三个条件,成为了地方上有威望的人。

(2)乡绅往往上与州、县连通,下与平民百姓熟悉,加上了解本地本乡情况,便于上下沟通,充当着联系官民的“中介”角色,是一个介于官府与农民之间的特殊阶层。

正如费正清所说:“他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层。

”③
第二,乡绅治村是一种地方自治形式。

中国历史上的乡绅治村是一种带有地方自治性的村自治,是在国家与地方分权背景下的一种乡村治理体制。

自治的主体是村,而不是村民。

实质是由地方上的少数上层人士实行地方治理,广大农民不可能享有自治的权力。

乡村主要由“亦官亦民”的乡绅治理,乡绅治村得到官府的认可,并接受其指导和监督,也需完成官府交办的税赋和教化等任务,是一种官绅结合、“官督绅办”体制。

第三,乡绅的治村权来自于国家。

中国古代的乡绅治理大多与宗族主义密切联系,但乡绅的治村权来自于国家,是统一的君权的一部分。

尽管担任村庄领袖的乡绅是由乡民(主要是上层)推选或在乡民中遴选的,但必须经官府认可。

换句话说,乡绅作为村庄领袖的治村权力是君授(或者说官授)的,而不是民众委托的。

乡绅以国家安排的保甲组织为重要依托,依据国家法律,办理村庄公共事务。

20世纪80年代以来,随着农村改革的逐步推进和经济社会的迅速变迁,农村社会成员开始分化,经济能人作为新生社会群体在农村社会中迅速崛起。

农村改革发展中新兴的经济能人,主要指那些在农村经济社会发展中显现超凡能力,并卓有成效的人士。

从构
成上看,主要由4部分人组成: (1)农村私营企业主; (2)乡镇集体企业管理者; (3)农业专业大户; (4)农村个体工商大户。

他们之所以被视为能人,主要在于其超凡的经济才能,具有鲜明的经济色彩。

凭借他们积累起来的经济实力和特殊的个人素质,这一群体迅速在农村社会中获得了重要的社会地位。

面对新兴的经济能人,社会政治体系为保其权威能量和农村治理秩序,逐渐建构了一套相应的吸纳机制。

特别是村民自治制度的建立和发展,为农村新兴经济能人提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和公平竞争村庄领导岗位的机会。

在村民自治制度下,新兴经济能人有可能凭借自己的经济和社会资源优势,参与乡村治理中的博弈,通过民主选举或提携任命等方式进入乡村公共权力组织,成为村庄领袖。

实证研究表明, 20世纪80年代中期以来,在浙江等经济发达地区,越来越多的农村经济能人被吸纳到村级领导班子,成为乡村治理运作的主导者,由此形成了具有时代特色的能人治村现象。

从公共权力运行的角度分析,能人治村具有权威强大、权力集中等重要特点。

它主要依靠能人的超凡能力,突出能人的特殊作用,在农村经济社会发展中充分体现了其决策迅速、社会动员能力强、效率高等独特优势。

④由于能人治村具有明显的经济社会效应,所以一直为政府所倡导和支持,也得到了广大村民群众的广泛认同。

如此,能人治村在当今中国农村构成了一道亮丽的政治风景线,成为乡村治理的一种基本趋向。

农村改革发展中形成的能人治村是一种新型的乡村精英治理模式。

与历史上的乡绅治村比较,具有以下特点:
第一,村庄领袖———村干部,特别是村书记、村主任等主要领导人由农村新兴经济能人担任。

担任村庄领袖的经济能人一般具有如下特点:(1)拥有较高的经济收入,在财富分层上排列较高地位; (2)具有较强的社会活动能力。

从一定意义上说,当下中国农村的能人治村与历史上的乡绅治村似乎有异曲同工之妙。

比如:历史上的乡绅治村,也大多由有钱有势有知识有名望的乡村精英担任乡里领袖。

不应否认,现阶段农村中的能人治村,确实在一定程度上传承了中国乡村精英治理的传统,浸润着传统的贤能政治的文化因子。

但是,当下的能人治村不只是简单的继承,更重要地是超越。

从某种角度分析,过去的乡绅治村是建立在政治———文化共同体基础上的,很大程度上依赖家族和国家组织,以及家族主义和“人伦”文化。

当下的能人治村则建立在地域性利益共同体基础上,很大程度上依赖利益群体、利益导控,以及当地农民所拥有的独特的理性主义文化。

第二,能人治村是一种村民自治形式。

现阶段的能人治村现象是在村民自治制度环境中形成和发展起来的,势必受到村民自治制度的规制,具有村民自治的本质。

从形式上看,现阶段的经济能人治村与历史上的乡绅治村具有类似的外观表现,都是由村庄内的能人或精英执掌公共权力,主导和操控村庄公共权力的运作过程。

但是,从实质上讲,两者有着根本的区别。

乡绅治村体现的是国家与地方关系下的村自治,其权力主体是作为地方单位的“村”,而不是“村民”。

能人治村所体现的是国家与社会关系背景下的村民自治,其权力主体是村民,是“民”而非“村”。

能人治村说到底就是由村民中的经济能人群体执掌村庄自治权力,主理村庄公共事务。

就其实质而言,仍然属于民自治。

第三,能人的治村权力来自于村民群众。

在现阶段,能人治村得到了国家的政策支持,必须受国家法律和制度的规范。

但是,推行村民自治制度以后,国家将村务的决策和管理权力下放
给了村民群众,因而村民群众成为了法定意义上的村庄自治权力主体。

经济能人主要通过不同形式的村民民主选举成为村庄领袖,其治村权力来自村民群众的委托,不再是上级政府的派分和授予。

第四,能人治村是一种民主基础上的权威政治。

历史上的乡绅治村是一种典型的权威政治。

而当下的能人治村尽管具有权威政治的性质,但它建立在民主的基础之上。

一方面,村庄领袖通过村民民主选举产生,是民众认同的。

相应地,村庄领袖的治村权力经由选举程序等实现了村民群众的委托和授权,具有合法性基础。

从这一角度讲,能人治村是一种民主政治形式。

另一方面,民主选举产生的村庄领袖主要借助于自身的权威推动公共权力运作,又表现出典型的权威政治特色。

所以是一种民主基础上的权威政治,或者干脆称之为“民主—权威”政治。

总之,经济能人治村是对历史上乡绅治村的传承和超越,它突破了过去的乡村精英治理传统,形成了一种独特的乡村精英治理新形式。

同时,经济能人治村是村庄治理模式的创造性转换,正在给实践中的乡村治理增添许多不确定因素,呈现出一系列新情况、新问题。

急待相关人士从客观的实践出发做出进一步的理论研究,也要求有关部门根据实践的进程做出适应性的制度创新。

注释:
①莫斯卡:《统治阶级》,南京,译林出版社2002年版,第97页。

②张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,武汉,华中师范大学出版社2000年版,第24页。

③费正清:《美国与中国》,北京,商务印书馆1987年版,第29页。

④卢福营:《个私经济发达背景下的能人型村治》,《华中师范大学学报》1998年第2期。

作者单位：浙江师范大学法政与公共管理学院。