我国低保制度的历史追溯及基本内容内容摘要：当代中国城市低保制度从1993年起，经历了初创及试点、正式确立及全面实施、应保尽保、规范管理和全面法制化五个阶段。
随着该制度的日益完善和操作程序的不断规范，城市低保制度开创了一种既符合我国国情，又与国际接轨的社会救助新模式，对保障城市困难群众的基本生活、维护城市社会稳定、推动经济体制改革都起到了重大促进作用。
城市低保工作呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。
该制度面临的困难和问题需要结合国际扶贫的新模式和当前我国的低保工作的实践进行完善和创新1993年6月1日，上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障线制度”，标志着中国城市居民最低生活保障制度的初步建立。
该制度发展至今已有18年历史，在救助城市贫困人口、保护弱势群体权益和维护社会稳定方面发挥了巨大作用，成为改革开放以来发展最快、影响最大、成效最为显著的民政工作之一。
在快速发展的过程中，城市低保制度的实施及管理也存在一系列的问题，本文拟在回顾该项制度发展历史的基础上，反思当前城市低保制度取得的成就、面临的困境及改进方向。
一、我国低保制度的发展阶段中国城市低保制度在建立之初，主要是为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题。
其建立背景主要源于20世纪90年代国有企业、集体企业改制剥离的大量失业、下岗人员的出现。
据统计，我国登记失业人数1990年为383万人，1996年上升到553万人，2001年剧升到680万人。
下岗、待岗、失业人员及其家属形成的城市新贫困群体，其规模大约在1500万～3000万人之间。
经济体制转型、国有企业改造、产业结构转化和收入分配政策的变化，这些在客观上造成了部分劳动者的失业下岗和收入降低，而且又没有及时通过社会保障及其他社会政策加强社会保护。
在这种经济体制改革的压力下，以上海市为代表的部分经济发达地区开始改革，1993年初创到现在，城市低保制度的建立和发展经历了初创及试点、正式确立及全面实施、应保尽保、规范管理和全面法制化五个阶段。
每一阶段的经济社会条件不同，其工作重点、工作成就和面临的问题也不同。
（一）初创及试点阶段该阶段的工作重点是突破原有的社会救助理念，探索能覆盖下岗、失业人员的新救助制度，并在上海、厦门、福州、大连、广州等城市进行新制度的试点，最后总结经验，初步建立了城市低保制度。
1993年5月，上海市民政局、劳动局、财政局、人事局、社会保险局、总工会联合下发《关于上海市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于1993年6月1日开始实行。
该通知的下发标志着我国城市社会救济制度改革的序幕正式拉开。
上海市在实施城市低保制度中，对家庭收入调查、资格认定、标准测算、资金发放等做了初步探索，当时的保障标准仅为每月人均120元，保障人口仅有7680人。
在1994年5月召开的第十次全国民政工作会议上，民政部明确提出，把逐步推行城市低保制度列入今后五年的工作目标，并部署在东南沿海地区进行试点。
到1995年年底，在上海、厦门、福州、大连、广州、沈阳、本溪、抚顺等11个城市建立了城市低保制度；1996年年底增至116个城市，到1997年8月底，建立该项制度的城市总数达到206个。
1997年的八届人大五次会议对这一成果进行了充分肯定，同时将建立城市低保制度写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，成为“九五”期间国家重点推进的工作之一。
这一阶段面临的主要问题是有些城市救助理念更新不及时，对发展城市低保工作有畏难情绪；已经着手建立该制度的城市则面临制度设计不完善、操作程序不规范等问题。
（二）正式确立及全面实施阶段该阶段的工作重点是正式确立城市低保制度，并在全国范围推广实施。
1997年9月2日，《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》正式下发，标志着城市低保制度在中国的正式确立。
次日，国务院召开全国城市居民最低生活保障制度电视电话会议，规定了城市低保制度保障对象的范围、保障标准、资金来源等政策界限，并指出要在1999年底之前，全国所有的城市和县政府所在地的城镇都要建立这一制度。
中共中央、国务院及民政部和相关部门也下发了一系列文件，如《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》、《关于做好提高三条社会保障线水平等有关工作意见的通知》、《关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》等，全力推动此项工作的开展。
在各地政府及民政部门的努力下，城市低保制度得到有效推广，到1999年9月底，全国667个城市、有建制镇的1638个县政府所在地的镇，全部建立了城市低保制度，全面实施的目标提前三个月完成。
1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保工作走上了制度化的轨道。
1999年国家和社会用于最低生活保障救助的支出为23.7亿元。
截至1999年年底，共有531.6万名处于最低生活保障线以下的城乡居民得到了救助。
这一阶段面临的主要问题是低保覆盖面过窄、资金投入不足、低保标准制定不科学、保障水平偏低等。
（三）应保尽保阶段该阶段的工作重点是扩大低保覆盖面，确保符合条件的困难群众都能进入低保范围。
当时城市低保制度虽然已在全国范围建立起来，但其覆盖范围较窄、保障水平低，财政困难的中西部地区和老工业基地实施城市低保的资金压力较大。
1999年8月，国务院决定同时把国有企业下岗职工的基本生活费、失业保险金、城镇居民最低生活保障金水平提高30%，所需资金由中央财政予以适当补助。
同年，中央财政开始对财政确有困难的中西部地区和老工业基地实施城市低保补助资金专项转移支付，缓解了欠发达地区低保资金紧张的局面。
从2000年起，城市低保工作的重点开始转向努力扩大低保覆盖面，确保符合条件的贫困人口都能进入低保范围。
截至2000年年底，国家用于城市居民最低生活保障的支出为27.2亿元，比上年增长76.6%，共有402.6万名城镇居民得到了最低生活保障，比上年增长51.4%.2001年11月，国务院下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，明确要求“尽快把所有符合条件的城镇贫苦人口纳入最低生活保障范围”。
由此，城市低保扩面工作迅速推进，2002年7月实现了应保尽保，截至2002年年底，共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障，其中：在职人员186.8万人，下岗人员554.5万人，退休人员90.1万人，失业人员358.3万人，上述人员家属783.1万人，“三无”人员（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）91.9万人。
全年共支出低保资金108.7亿元，其中中央财政投入46亿元。
2002年，全国城镇最低生活保障费为每人每月52元。
这一阶段虽然实现了应保尽保，但也存在资金分担问题、人情低保、管理不规范等问题。
在资金问题上，民政部《关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知》指出，各地应加大最低生活保障资金投入，确保资金及时足额到位，不能等靠要。
（四）规范管理阶段这一阶段的工作重点是完善制度、规范管理。
“城市低保制度无论在救助人数、所需资金、程序设计、工作规范上，还是在社会影响上，都已经成为庞杂的民政工作中最重要的一个方面”，因此规范管理尤其必要。
在2002年10月的沈阳会议上，民政部把“完善制度、规范管理”作为低保工作的一项长期工作和新的工作重点。
从2003年起，各地从当地实际出发，纷纷制定了城市低保的实施办法和操作规程。
2003年，全国民政厅局长会议提出城市低保要“分类施保”的要求，低保制度开始了“分类救助”的制度建设。
分类救助对“三无”人员、重病重残人员、在读中小学生、优抚对象等采取按一定时限（如按月）上调一定比例待遇的做法，使有特殊困难的低保对象的基本生活得到一定程度的改善。
2004年初，民政部正式成立最低生活保障司，专门负责城乡居民最低生活保障工作，这在低保管理工作上是一大进步。
从2007年开始，民政部部署在全国开展基层低保规范化建设活动，并于2008年7月发布了《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》。
2008年民政部最低生活保障司更名为社会救助司，县级以上民政部门开始成立低保处、低保科或社会救助局，许多地方通过调配、聘用等方式解决了街道或社区专职低保工作人员问题。
各地方低保工作机构、队伍建设及经费保障得到不同程度的落实、健全和解决。
另外，在这一阶段，国家为了缓解贫困人口的特殊困难，还建立了住房、医疗、教育、法律援助等一系列专项救助办法。
2003年12月31日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2007年12月，建设部、民政部等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，“对城市居民最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标准；对其他城市低收入住房困难家庭，可以根据收入情况等分类确定租赁住房补贴标准。
”2003年9月施行的《法律援助条例》规定，经济困难的公民可以申请法律援助，经济困难的具体标准由省级人民政府确定；2004年民政部下发《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，将城乡“三无”人员的未成年子女、持低保证家庭的未成年子女列为教育救助对象；2005年国务院下发《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，开始实施城市医疗救助；2007年《关于做好城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》要求，对困难居民参加城镇居民基本医疗保险实行缴费补助。
这一阶段低保对象的统计口径有一个变化。
2006年及其以前城市低保覆盖人群的统计类别主要分为：在职人员、下岗人员、退休人员、失业人员、“三无”人员和其他（即上述人员的家属及其他特殊救济人员），从2007年起，民政部对低保对象的分类统计变为“在职人员、灵活就业人员、老年人、登记失业人员、未登记失业人员、在校生、其他未成年人”。
该阶段虽然在规范化管理方面取得很大进步，但在社会救助的立法方面缺少突破，仍然存在人情低保、低保人员的隐性收入难以核定、分类救助不完善、动态管理不到位等问题。
2003年，民政部《关于加强对城市低保金发放情况监督管理的紧急通知》指出，“许多地方的补助水平明显偏低，部分地区压低水平发放、平均发放、不按月发放低保金等问题相当严重，群众因不能及时足额领到低保金而上访的现象屡有发生”，各地应加强对城市低保金发放情况监督管理。
2004年，民政部《关于严格规范低保管理工作的紧急通知》指出，“对违背政策规定，搞人情低保、关系低保的，发现一起查处一起……对采取不正当手段骗取低保待遇的，要根据《城市居民最低生活保障条例》的有关规定予以处罚”。
（五）全面法制化阶段这一阶段的工作重点是全面推进城市低保的法制化建设。