西咸研究（第11期•总第99期）西咸研究院 2016年6月2日按：在经济新常态下，国家级新区发展面临着一系列新的挑战，如何把握规律，规避风险，推动新区健康发展，是国家级新区尤其是2014年以后国务院批复设立的新区共同面临的问题。

为了借鉴其他新区的探索与做法，根据管委会主要领导的批示要求，近期，西咸研究院组织力量对国家级新区进行了比较研究，主要包括战略定位、主导产业、行政管理体制、财政体制等方面。

本刊将陆续刊发新区比较研究报告，供大家学习参考。

国家级新区战略定位比较——国家级新区比较研究①西咸研究院科研处国家级新区（以下简称新区）是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

截至目前，国务院已批复设立上海浦东、天津滨海等17个新区。

本文依据国务院批复文件，对各新区的战略定位进行比较研究。

一、国务院批复中各新区的战略定位国务院设立新区的时间跨度大且密度不一。

1992年批复设立上海浦东新区，此后很长一段时间国务院没有批复设立新区。

2009年底，设立第二个国家级新区天津滨海新区。

2010至2012年批复设立4个新区，先后是重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区。

2013年，新区批复工作暂停。

2014年1月起，新区批复工作提速，2014、2015年每年均设立5个新区，2016年已设立长春新区。

新区的设立与国家的发展形势密切相关，设立历程大致可分为三个阶段：设立国家级新区的三个阶段阶段 时间 国家形势 新区设立情况第一阶段 1992年至2009年我国经济发展呈现“南快北慢”格局。

国家设立了上海浦东和天津滨海两个新区，旨在赋予其引领我国新一轮大规模对外开放、推动沿海开放重点由南向北拓展的使命。

第二阶段 2010年至2013年随着西部大开发、东北振兴、中部崛起等战略的实施，我国区域经济发展格局从东部率先发展逐步向东中西协调发展的方向迈进。

重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区先后设立，国家级新区呈现加快建设态势。

第三阶段 2014年以来我国经济发展步入新常态，国家提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略，迫切需要培育新的经济增长极，探索出引领经济转型发展的新思路和新模式。

国务院先后批复了陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区、长春新区等11个新区。

国务院在设立新区的批复文件中，从各阶段的形势出发，站在国家战略高度对新区逐个定位，根据新区自身特色，赋予各新区在不同区域的地位和作用，以及不同领域的重大战略任务（见附表）。

二、新区战略定位的内容通过对批复中的战略定位进行归纳总结，可以看出国务院对新区做出的战略定位大致包括三个方面的内容，即区域性地位和作用、新区自身特色和重大战略任务。

（一）区域性地位和作用国务院在定位中首先强调新区应成为地区发展的重要增长极，辐射带动区域经济发展。

如甘肃兰州新区要建成“西北地区重要的经济增长极”，贵州贵安新区要建成“西部地区重要的经济增长极”，陕西西咸新区要建成“西部大开发的新引擎”，重庆两江新区要建成“内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心”等。

其次，将新区对经济发展的促进作用上升到国家层面。

如浙江舟山群岛新区要建成“我国大宗商品储运中转加工交易中心、重要的现代海洋产业基地”，甘肃兰州新区要建成“国家重要的产业基地”等。

再次，国务院在定位中强调新区在对外开放中的引领作用，把新区作为扩大对外开放的重要窗口。

如上海浦东新区是“‘四个中心’（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区”，天津滨海新区是“我国北方对外开放的门户”，重庆两江新区是“内陆地区对外开放的重要门户”，陕西西咸新区是“我国向西开放的重要枢纽”等。

（二）新区自身特色基于新区的资源禀赋、区域地位和国家战略需要，国务院对新区的战略定位各有侧重，要求新区在开发开放中彰显自身特色。

比如，陕西西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的新区，哈尔滨新区是首个以对俄合作为主题的新区，浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区都以海洋经济发展为主题，福州新区的最大特色是两岸交流合作，湖南湘江新区是全国“两型”社会建设引领区。

（三）重大战略任务国务院在批复中赋予新区不同领域的重要战略任务，要求新区在新型城镇化、产业高端化、改革创新、区域合作、对外开放等方面探索可示范、可复制、可推广的经验。

如上海浦东新区是“综合改革的试验区”，重庆两江新区是“统筹城乡综合配套改革试验区的先行区”，广州南沙新区是“具有世界先进水平的综合服务枢纽和社会管理服务创新试验区”，陕西西咸新区是“中国特色新型城镇化的范例”等。

三、新区战略定位的一般规律考虑到不同阶段的批复设立情况，综合比较各新区的战略定位，可以总结出以下四个带有规律性的做法： （一）根据不同区域的发展基础，对新区发展提出差异化要求国务院在战略定位中对新区提出的差异化要求与新区所在区域的经济发展条件相适应，与东、中、西、东北地区“四大板块”协调发展的方向一致，充分体现国家以新区为抓手应对区域发展非平衡性、促进区域协调和协同发展的意图。

如浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、南京江北新区、四川天府新区要创新驱动发展、率先转型发展；甘肃兰州新区要“积极探索欠发达地区实现跨越式发展的新路子”，贵州贵安新区要“探索欠发达地区后发赶超路子”。

（二）结合不同时期的国家战略重点，赋予新区相应的的战略任务随着国家经济社会发展形势的变化和国家战略的调整，新区的战略任务也在不断演变。

第一阶段1992-2009年设立上海浦东新区、天津滨海新区，赋予新区引领我国新一轮大规模对外开放的使命，旨在支撑改革开放基本国策和东部率先发展战略，且推动沿海开放重点由南向北拓展。

第二阶段2010-2013年设立重庆两江新区等4个新区，重点赋予新区带动区域发展、促进区域协调的任务，旨在推动东部率先战略逐步转向“四大板块”协调发展战略。

第三阶段2014年以来设立11个新区，主要赋予新区在体制机制改革、产业发展、区域合作、对外开放中的使命，同时布局新型城镇化、生态文明、创新创业等试点，旨在应对经济发展新常态，培育新的经济增长极，探索引领经济转型发展的新思路和新模式；主动融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略，形成国家经济发展的新空间。

（三）赋予不同新区相同的战略任务为了推动经济转型发展，国家把新区作为体制机制创新的试验田，各新区都被赋予多项国家战略任务。

同时，为有效防范经济社会转型和改革攻坚带来的风险，探索多样化发展路径和改革措施，不同的新区也被赋予相同的战略任务。

如新型城镇化主题涉及陕西西咸新区、大连金普新区、湖南湘江新区、南京江北新区、云南滇中新区等新区，统筹城乡主题涉及重庆两江新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区等新区，内陆开放型经济主题涉及到重庆两江新区、贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区等新区。

（四）新区的战略任务不断丰富完善新区的战略任务随着改革开放不断深化拓展，多项试点工作在新区逐步叠加。

比如，为加快政府职能转变、促进贸易和投资便利化，国务院从2013年开始先后赋予上海浦东新区、天津滨海新区、广州南沙新区、福州新区自由贸易试验区的试点任务。

又如，陕西西咸新区自2014年以来成为国家新型城镇化综合试点、生态文明先行示范区、海绵城市综合试点、国家级航空城实验区、国家服务贸易创新发展试点、国家双创示范基地、国家开放型经济新体制综合试点。

四、对西咸新区战略定位的再认识综合《国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复》、国家发改委印发的《陕西西咸新区总体方案》和省委省政府关于推进西咸一体化、建设大西安的一系列重要文件，西咸新区的战略定位可以概括为四句话：现代化大西安新中心；西部大开发的新引擎；我国向西开放的重要枢纽，丝绸之路经济带重要支点；中国特色新型城镇化的范例。

（一）现代化大西安新中心设立西咸新区的初衷是加快推进西咸一体化，建设大西安。

2012年2月，《西部大开发“十二五”规划》将西咸新区列入全国五个西部地区重点城市新区，明确提出将西咸新区打造成区域性中心城市核心区和现代田园城市，肯定了西咸新区在区域格局中的核心地位。

2012年10月，陕西省委、省政府出台《关于省市共建大西安、加快推进创新型区域建设的若干意见》，作出重要的区域战略部署，提出大西安的规划范围是西安市行政区域、咸阳市城区和西咸新区，制定了省市共建大西安的主要任务，包括推进产业布局调整和结构优化升级、构建现代产业体系，完善城市功能、创新社会管理、推进城乡统筹和一体化发展，深化改革、提高对外开放水平等。

西咸新区位于大西安的中心位置，是西安、咸阳两市拓展发展新空间、相互融合发展的最佳选择和必经之地，可以预计，渭河是未来现代化大西安的城中河，沣渭三角洲是大西安新中心的核心区域。

西咸新区地势平坦，腹地广阔，自然生态良好，历史文化底蕴深厚，具有吸引大西安的产业、交通、科技、人才等要素资源集聚的天然优势，完全有基础有条件有能力建成现代化大西安新中心。

现代化大西安新中心应成为：1、战略性新兴产业和现代服务业聚集中心；2、丝路经济带能源金融贸易中心；3、总部经济中心；4、全国科技创新中心；5、全国重要的综合交通枢纽和物流中心。

西咸新区要抓住陕西省“十三五”时期推进大西安产业空间重组、公共服务重置、交通体系重构，疏解中心城区过密人口的机遇，进一步加强城市基础设施建设，切实增强对高端要素的聚集能力，融入大西安发展格局，建设现代化大西安新中心。

（二）西部大开发的新引擎西咸新区位于关中—天水经济区核心位置，是深入实施西部大开发战略和国家主体功能区战略的重点区域。

开发建设西咸新区，培育经济增长新动力，形成区域经济新的增长极，通过西咸经济圈辐射和带动关中地区经济社会的全面发展，增强关中—天水经济区的综合实力，引领和带动大西北，助推西部大开发，促进区域经济协调发展。

重点依托西咸新区保税物流中心，积极开展服务贸易创新发展试点，建设外向型服务贸易体系，打造西北地区服务贸易创新发展新高地。

依托西工大无人机产业化基地、华晨汽车产业园、周陵工业园、建筑产业化基地等，发展新兴工业，打造西部大开发的工业引擎。

依托中国西部科技创新港、沣东统筹科技资源改革示范基地、中俄丝绸之路高科技产业园等重点产业园区，发展高科技产业，打造西部大开发的科技引擎。

依托周秦汉唐厚重的历史文化和人文资源，探索大遗址保护、文化旅游、生态环保融合发展的新路，打造丝绸之路经济带国际文化旅游目的地，引领西北地区文化旅游产业发展。