《突发事件应对法》解读
市卫生监督所 罗贵武
突发事件应对法的立法背景和总体思路
突发事件应对法是在党和国家推动科学发展、 构建和谐社会的大背景下应运而生的，深 刻反映了时代发展的要求和人民群众的愿 望，顺应了党和政府工作与时俱进的要求 和政府管理特点新变化，集中体现了我们 对应急管理工作规律性认识的进一步深化。



（一）把突发事件的预防和应急准备放在优先 的位臵。 （二）坚持有效控制危机和最小代价原则。 （三）对公民权利依法予以限制和保护相统一。 （四）建立统一领导、分级负责和综合协调的 突发事件应对体制。
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国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负 责、属地管理为主的应急管理体制。

所谓统一领导，是指在各级党委领导下， 在中央，国务院是突发事件应急管理工作 的最高行政领导机关；在地方，地方各级 政府是本地区应急管理工作的行政领导机 关，负责本行政区域各类突发事件应急管 理工作，是负责此项工作的责任主体。在 突发事件应对中，领导权主要表现为以相 应责任为前提的指挥权、协调权。

（二）加大培训力度。根据政府工作人员、 有关专业人员的不同情况，进行有针对性 的培训。培训工作重在提高有关人员应对 突发事件的能力。
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三、关于实施突发事件应对法应当抓紧做好的工作

（三）完善制度和机制。根据这部法律规 定对相关的法规、规章和规定进行清理， 同时抓紧制定相关的配套规定，如预警的 分级标准、城市规划如何落实突发事件应 对的要求等。实施好突发事件应对法还要 进一步完善突发事件应对的领导体制和工 作机制，为应对好突发事件提供组织保证。
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突发事件应对法针对即将发生的突发事件的特点和可能 造成的危害县级以上地方各级人民政府采取措施的规定
第四十五条 发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采 取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成 的危害，采取下列一项或者多项措施： （一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好 参加应急救援和处臵工作的准备； （二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处 于良好状态、随时可以投入正常使用； （三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序； （四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施 的安全和正常运行； （五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告； （六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安臵，转移重要财产； （七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大 的公共场所的活动； （八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
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国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负 责、属地管理为主的应急管理体制。

所谓综合协调，有两层含义，一是政府对 所属各有关部门、上级政府对下级各有关 政府、政府与社会各有关组织、团体的协 调；二是各级政府突发事件应急管理工作 的办事机构进行的日常协调。综合协调的 本质和取向是在分工负责的基础上，强化 统一指挥、协同联动，以减少运行环节、 降低效预防和及时应对各类突发事件已 经成为治国理政的重要任务。 （二）应对突发事件需要从依靠经验向依靠 法制转变。 （三）现行应急管理体制、机制和制度亟待 进一步补充和完善。 （四）实施依法治国方略要求突发事件应对 工作做到权力有规、行为有序。
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二、关于突发事件应对法的总体思路
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三、关于实施突发事件应对法应当抓紧做好的工作

（一）认真宣传这部法律，做到家喻 户晓。这是一部涉及到全体社会成员 的法，要贯彻好这部法律，首要的就 是要让社会公众了解这部法律确立的 原则和主要制度。宣传这部法律重在 提高全社会的危机意识和责任意识。
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三、关于实施突发事件应对法应当抓紧做好的工作
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授权+限权:突发事件应对法着力规范政府应急行为



这似乎是一对矛盾：应对处臵突发事件时，如何 做到既赋予政府强制权力，保证其有必要的、足 够的应急措施，同时又坚持在特殊状态下依法办 事，最大限度地减少因行使应急措施而对公民合 法权益造成的损害？ 显然，全国人大常委会８月３０日下午表决通 过的突发事件应对法，从立法层面对这一问题给 予了审慎的平衡。 “保护公民权利是任何一项立法都必须坚持的 基本原则，突发事件应对法也不例外。”国务院 法制办公室副主任汪永清表示。
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国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负 责、属地管理为主的应急管理体制。

所谓属地管理为主，主要有两种含义：一是突发事件应急 处臵工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级 以上地方人民政府负责。二是法律、行政法规规定由国务 院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由 国务院有关部门管理为主。比如，中国人民银行法规定， 商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的 利益时，由中国人民银行对该银行实行接管，采取必要措 施，以保护存款人利益，恢复商业银行正常经营能力。再 比如，《核电厂核事故应急管理条例》规定，全国的核事 故应急管理工作由国务院指定的部门负责。
授权+限权:突发事件应对法着力规范政府应急行为 而保护公民权利，首先是要保护公民的生命 财产安全。从这个角度看，联系到当前突发 事件频发的严峻形势，这部法律的出台显得 尤为必要。 来自民政部的统计数据称，今年以来，全国 各类自然灾害共造成３．１亿人次受灾，因 灾直接经济损失１２６４亿元；安监总局的 最新统计说，截至８月２５日，今年全国因 事故灾难死亡６０３７０人；环保总局较早 前的一份报告显示，２００５年全国共发生 环境污染事故１４０６起，其中水污染事故 ６９３起。
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突发事件应对法对突发事件信息报送的规定 第三十九条 地方各级人民政府应当按照国家有关 规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以 上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相 关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点 和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有 关主管部门报告突发事件信息。 有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应 当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒 报、漏报。
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国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负 责、属地管理为主的应急管理体制。

所谓分级负责，主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不 同，确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说，一般 和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处臵工作分别由 发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的，由 省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省 级人民政府处臵能力的特别重大的突发事件应对工作，由国务院统一 领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由发生地的县级人 民政府组织处臵，但必要时上级人民政府可以直接处臵。需要指出， 履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引 起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持。 接到下级人民政府的报告后，上级人民政府应当根据实际情况对下级 人民政府提供人力、财力支持和技术指导，必要时可以启用储备的应 急救援物资、生活必需品和应急处臵装备；有关突发事件升级的，应 当由相应的上级人民政府统一领导应急处臵工作。
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国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负 责、属地管理为主的应急管理体制。

所谓分类管理，是指按照自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不 同特性实施应急管理，具体包括：根据不同类型 的突发事件，确定管理规则，明确分级标准，开 展预防和应急准备、监测与预警、应急处臵与救 援、事后恢复与重建等应对活动。此外，由于一 类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负 责，因此分类管理实际上就是分类负责，以充分 发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等 指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中 的作用。
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突发事件应对法对学校的规定

第三十条 各级各类学校应当把应急知识 教育纳入教学内容，对学生进行应急知识 教育，培养学生的安全意识和自救与互救 能力。 教育主管部门应当对学校开展应急知识教 育进行指导和监督。
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突发事件应对法对财政支持突发事件应对 工作所需经费的规定
第三十一条 国务院和县级以上地方 各级人民政府应当采取财政措施， 保障突发事件应对工作所需经费。
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突发事件应对法对建立健全应急通信保障体 系的规定

第三十三条 国家建立健全应急通信保障 体系，完善公用通信网，建立有线与无线 相结合、基础电信网络与机动通信系统相 配套的应急通信系统，确保突发事件应对 工作的通信畅通。
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突发事件应对法对国家鼓励、扶持具备 相应条件的教学科研机构的规定 第三十六条 国家鼓励、扶持具 备相应条件的教学科研机构培养 应急管理专门人才，鼓励、扶持 教学科研机构和有关企业研究开 发用于突发事件预防、监测、预 警、应急处臵与救援的新技术、 新设备和新工具。
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县级以上地方各级人民政府设立由本级人民 突发事件应对法的执法主体 政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中 国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负 责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、 协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府 开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立 相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、 指挥突发事件应对工作。
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突发事件应对法对建立应急救援物资、生活必需品 和应急处置装备的储备制度的规定
第三十二条 国家建立健全应急物资储备保 障制度，完善重要应急物资的监管、生产、 储备、调拨和紧急配送体系。 设区的市级以上人民政府和突发事件易 发、多发地区的县级人民政府应当建立应 急救援物资、生活必需品和应急处臵装备 的储备制度。
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三、关于实施突发事件应对法应当抓紧做好的工作