论中国封建监察制度的利弊得失作者：王晓天来源：湖南名人网中国封建监察制度是中国封建专制主义中央集权国家制度的一大特色。

20世纪初，伟大的民主革命先行者孙中山先生在其《五权宪法》一文中曾经对其给予较高的评价，他说：“中国在君权时代，有专管弹劾的官”，“从前设御史台谏的官，原来是一种很好的制度”。

确实，从总体上来看，各封建王朝政治体制中监察制度的确立和实施，基本上是成功的，它在巩固皇权，维护朝纲，纠举官邪，整肃吏治，维护封建国家机器的运转等方面，起到了非常重要的作用。

在封建监察制度存在、发展的长达二千余年的历史中，积累了十分丰富的经验和教训。

运用历史唯物主义的方法，从政治科学和法律科学的角度出发，对其经验教训进行科学的总结、研究，乃是一件很有意义的事情，也是非常必要的。

一、首先谈谈值得肯定的方面：1、监察机关组织独立，自成系统。

中国封建监察制度具有不同于西方的独特体制，主要由御史监察和谏官言谏两大部分组成，而以御史监察为主体。

秦与西汉时期，御史大夫得以独立设府，然其职不专，御史府尚不是专门的监察机关，御史大夫既是监察长官，又是副丞相，诚如《汉书•薛宣传》所说，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”。

这既可说明御史大夫行政长官和监察长官的双重性质，也可说明当时监察机关与行政机关并没有分离。

从西汉末年到东汉初年，发生了古代监察制度的一大嬗变，原来的御史大夫转为大司空，成为与监察无涉的掌管土木营造事务的长官，而原来在御史大夫属下专司监察的御史中丞出任新设御史台的台官，成为国家最高监察长官。

这样，就实现了监察机关与行政机关的初步分离，御史台名义上虽然仍受少府节制，但实际上独立工作。

至魏晋以后，御史台完全脱离少府，在组织上与行政机关完全分离，成为独立的监察机关。

至唐代，又进一步实现了各监察机构的统一，形成了从中央到地方的比较完备的监察系统，而且内部分工缜密：一是历代监察机构和监察官吏，均有中央与地方之分（魏晋南北朝系例外），前者监察中央机关和文武百官，后者监察地方事务和地方官，分工明确。

历朝在中央设以御史中丞（唐称御史大夫，明、清称都御史）为首的监察官吏；监察地方之官则有两汉之刺史、唐代之十道巡按、明代之十三道监察御史及清代之十五道监察御史等。

这样就形成了从中央到地方的比较严密的监察网，可称是无微不至，无孔不入，诸如各地驻军、考试、计簿、漕运等事务，均有监察官执掌监察之责。

因此，即使是在古代交通和物质条件有限的情况下，以我国疆域之辽阔，官吏之众多，封建皇帝仍能在相当程度上对其实现有效控制，究其原因也就在此。

二是在对中央机关和文武百官的监察上，监察机关内部亦有分工。

以唐代为例，御史台三院：台院，掌台务，并掌纠弹中央百官，参与大理寺审判活动；殿院，专掌朝廷礼仪之监察；察院，设六察御史分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部监察。

可谓分工明确，职责明确。

唐以后，宋、元、明、清各王朝在监察机构内部分工上虽有不同，但基本上沿袭唐制，如明、清的六科给事中，即明显地系由唐代的六察御史发展而来。

监察机关在组织上的独立、自成系统，为封建王朝监察权的实现提供了组织上的保证。

2、监察“以条问事”，有法可依。

监察功能的发挥，不仅要有组织保证，还需要有法律依据。

中国历代封建统治者为了使监察机关的监察活动有明确的方向和内容，提高监察效率，同时也为了防止监察机关的活动超越自身的权限，影响国家机器的运转，故十分重视通过法律法规来规范监察机关的活动，除了以封建王朝通用的法律来约束监察机关的活动以外，还专门制订了各种形式的监察法规。

历史上最先出现的比较系统的监察法规是汉武帝时制定的剌史“察吏六条[1]”，其主要内容为：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。

二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为*。

三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。

四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。

五条，二千石子弟怙荣势，请所托监。

六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。

”这六条不但对刺史监察对象范围作了明确的规定，而且对其监察的具体内容也作了详细的规定。

这些规定不但是刺史监察的法律依据，也是法律准绳。

如果刺史在监察活动中违犯了这六条规定，便要受到惩处。

《汉书•鲍宣传》载，鲍宣为豫州刺史，因“举错烦苛，代二千石署吏听讼，察过诏条”，被劾免职。

反之则受到褒奖，如朔州刺史瞿方进“居官不烦苛，所察应条所举，甚有威名”，因而被提升为丞相司直。

明末清初的著名思想家顾炎武赞汉“刺史六条为百代不易之良法”，高度评价了汉“六条”的深远影响。

汉代之后，历代封建王朝踵之制订不少监察法规，三国的魏制订“刺史六条察吏”；晋制订“五条律察郡国”；后周制订“九条监诸州”；隋制订六条“巡察畿外”。

至于唐代，监察法规已比较完备，御史台及所属三院的职权范围由《唐六典》规定之，对各级官吏的监督主要以“邦国刑宪典章”为准绳，如处置官吏违法的界限和办法须按《唐律•职制律》59条，十道巡按则以六条巡察州县。

武则天统治年间，还删定了《风俗廉察》四十八条，进一步充实了监察法规的内容，其中不仅有关于监察范围、内容的规定，还有关于监察程序的规定。

唐以后宋、元、明、清诸朝，监察法规愈订愈多，愈订愈严密，涉及内容也愈益广泛。

特别是明清两朝的监察法规，对监察职权范围、监察内容、监察效益条款等规定得非常详尽，切于时代需要，而且制订了具体的部门监察法规、施行则例以及对御史进行反监、互监的法律规定等，如明代的《宪纲条例》，清代的《钦定台规》、《都察院则例》、《互监法》等等。

在封建的君主专制制度下，尽管封建王朝的法律法规与实际的实施之间有距离，甚至有很大的距离，但总的来说，随着封建王朝监察法规的增多和严密，监察活动日益法律化、规范化，这对于提高监察效率和准确性，防止监察机关的活动超越自身权限而影响国家机器的正常运转等等，是起到了相当的积极作用的。

3、注重监察官吏的选任、考核。

由于监察官吏职司风宪，维系纲纪，所以历代王朝对御史选任、考核以及奖惩等都有严格的规定并逐渐形成了一套行之有效的制度。

监察官吏作为“治官之官”，除了必须忠于皇帝这一对官吏的共同要求外，还有其特定的职业要求，其选任自然与一般官吏的选任有所不同：一是注重选任“清谨刚介之士”[2]。

“清”指清廉，只有自己清廉的人才能监督他人。

“谨”指谨慎，只有谨慎的人才不容易在重要的监察工作中出现疏忽。

“介直”，才能敢言，这历来是封建统治者选任监察官员的首要标准。

秦始皇以“獬豸冠”赐御史即含有此意。

《册府元龟》说：监察官只有“女幸直不畏于权势，继乃执我公宪，助兹朝治，使豪戚敛手，*邪屏迹，允所谓邦之司直者焉。

为官择人，于斯为善。

”二是注重选任文化素质较高者。

《册府元龟》称，监察官至“汉魏以还，事任尤重，至于选任，必举贤才。

”南北朝的北魏选任御史，“必以对策高第者补之”[3]。

隋定科举取士之后，通过科举入选监察官者较多。

有唐一代，由进士选任御史，转而成为宰辅者甚多，如娄师德、李峤、宗王景、斐度等。

明朝规定，监察官必须进士、举人出身。

三是注重从具有实际政治经验和治绩的地方官吏中选任监察官。

汉代选任御史即“以公府掾属高第补之，或以故牧守、议郎、郎中为之”[4]。

唐代，“监察其选拜，多自京畿县尉”[5]。

唐肃宗还专门下诏规定，“其御史须曾任州县理人官者方得荐用”[6]。

宋朝规定，凡未经两任县令者，不得为御史。

明朝对御史更是“选之甚精而授之不苟”，不仅要求“老成识治礼”，而且要求要有相当的资历和政绩，“新进士初仕，不许除授御史”，须“到任六年以上知县”的进士、举人出身者才有候补御史的资格；对入选者的政绩则规定必须“廉慎公勤，政绩昭著”[7]等等。

对监察官选任的严格要求有利于提高监察官的素质并最终提高监察工作的效能。

同时，对于削弱封建裙带关系的影响，避免被监察者控制监察者，保证监察机关独立行使职权具有积极作用。

中国历代封建王朝都比较重视对监察官吏的管理，都有一套对监察官吏的考核奖惩办法，除了适用于朝廷所有官吏的考核奖惩办法也适用于监察官外，还逐步制订了专门针对监察官吏的考核奖惩办法，至唐代逐渐制度化。

唐代的考课法规《四善二十七最》中有专门针对监察官的有关规定，如“推鞫得情，处断平允，为法官之最”；“访察精审，殚举必当，为纠正之最”等等。

唐制，一般官员须经四考（一岁一小考）才能按格迁转他官，但监察官吏的考限较短，监察御史以25个月为限，殿中侍御史18个月，侍御史12个月，考核后，政绩卓著者升迁，一般者调职，差者降职。

宋代，专门制订了监司考课格。

元代，这种考核制度更加完备。

元朝为肃政廉访司官吏制订了专门的考核标准，每年年终考核，凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职；苛细生事，于大体，所察不实，民多冤滞为不称职。

”[8]并规定由“行御史台差官体究，凭实迹黜陟。

”[9]“能尊条画，莅事有成者，任满升职；脏污不称职者，罢黜除名”[10]。

明朝规定，御史出巡回京，须向都察院述职复命，由都察院“查勘考察保结，称职者具奏，照旧管事；若有不称，奏请罢黜。

”[11]清代也有类似规定。

这种对监察官吏按年或因事考核以决定升、留、降、罢的方法是可取的，既可督促监察官吏尽职尽责，提高监察效率，又可避免或减少监察官自身的违法失职；同时，任期和奖惩的明确还可减少监察官滞留本职可能产生的弊端，促进监察官队伍汰劣留优。

4、以卑察尊，以轻制重的政策。

历代封建王朝对监察官的地位处置十分微妙。

为了使监察机构具有震慑百僚的权威，首先给监察机关以崇高的地位。

秦汉的御史大夫位居副丞相，与丞相、太尉并为三公。

东汉御史中丞、司隶校尉朝会时与尚书令一样，号称“三独坐”。

元朝御史台与中书省、枢密院并为三大府。

明清都察院与六部并重。

但监察官员的品秩并不高，以御史台的长官来说，秦汉的御史大夫只有二千石。

西汉末年御史大夫转为大司空后，作为御史台长官的御史中丞品秩更低，只有一千石。

隋唐以御史大夫为御史台长官，品秩分别为正四品和从三品，均低于正二品的尚书令。

中央监察长官的相对低品秩直到元、明、清才有所改变，与中书省平章事或六部尚书平级。

地方监察官员的品秩更低，汉刺史仅为六百石，唐、明的监察御史分别是正八品和正七品。

仅清朝升为从五品，品秩仍然很低。

然而，监察官的职权却很重，他们在行使监察职权时，历来没有什么限制，故杜佑《通典》说：“御史为风霜之任，纠弹不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。

”因此，两汉时以待御史六百石之卑，可以弹劾二千石级的郡国守相。

唐代的监察御史仅为正八品，但有权监督六部尚书，奉使巡按，气派“震慑州县”。

宋代御史不仅可以纠弹官吏，且可建议政事。

明代巡按御史“大事奏裁，小事立断”，权力极大。