论中国政府职能社会化的基本趋向政府职能社会化是政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式,将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

政府职能社会化是与政府职能转变密切联系在一起的。

在计划经济时代,我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式,市场被取消,政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面,最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。

上个世纪８０年代,我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要,开启了转变职能的进程,也由此拉开了政府职能社会化的序幕。

进入９０年代,随着社会主义市场经济的不断发展,政府职能社会化的步伐逐渐加快。

然而,时至今日,不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识,其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确,从而制约了政府职能转变的进程。

因此,有必要明确政府职能社会化的基本趋向,这对于增强政府职能转变的方向感,进一步推进政府职能的转变具有重要意义。

综观我国政府职能社会化的进程,大体来说呈现四个基本趋向。

一、政府职能市场化的趋向。

这里所说的政府职能市场化主要是指政府按照市场经济的基本要求转变经济管理的职能。

它表现为两个方面,一是政府放松或取消对市场的某些管制,促进市场的发育和发展;二是在公共服务领域引入市场机制,将政府的权威和市场的交换功能优势有机组合,借助于市场手段达到实现政府职能的目的。

从世界范围来看,政府职能市场化是当代国际社会发展的潮流。

二战后,西方各市场经济国家由于普遍采用了干预主义政策,致使政府职能不断扩大,行政机构和人员编制日益增加,公共开支不堪重负,行政效率低下。

２０世纪７０年代末,英美等国政府开始推行行政改革,并由此引发了一场世界范围内经久不息的“新公共管理”运动。

分析这场运动,无论是发达国家还是发展中国家,一个重要的内容就是着力调整政府与市场的关系,试图在经济领域寻找政府干预和市场调节的最佳结合点,在发挥政府宏观管理作用的同时,充分利用市场力量提供公共服务,实现政府职能市场化,以弥补政府财力和公共服务能力之不足,有效地促进经济和社会的发展。

与许多国家不同的是,改革开放以前,中国实行的是高度集中的计划经济体制,市场在经济生活中的作用几近于无。

因此,改革开放以来,我国政府职能转变的一个重要方向在于打破计划经济体制的束缚,培育市场机制,促进经济的市场化发展。

经过２０多年的努力,我国政府初步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架。

具体表现在:１市场在资源配置中越来越发挥着基础性的作用。

对中国市场化的纵向研究表明,１９７５-１９７９年中国市场化总体水平仅为４.４%,而１９９６-１９９７年已达到６１.１%,①现在这一数字应该更高。

相对于计划经济条件下主要由政府采取行政手段配置资源来说,这的确是一个巨大的变化。

２企业主体化有了较大的进展。

计划经济条件下,国有企业没有自主权,非国有企业也缺乏必要的自主权,非公有制企业受到抑制。

在向市场经济演进的过程中,政府逐渐转变职能,实行政企分开,诸多国有企业实现了机制转换,与其他所有制企业一样成为拥有自主权的实体。

企业作为市场主体地位的确立,为市场经济奠定了微观基础。

３建立了市场规则体系,为维护市场经济秩序提供了必要的条件。

近些年来,我国政府在推进经济管理职能转变,如完善市场机制、加强市场监管、减少和规范行政审批等方面做了大量工作,取得了不少积极的成果。

在改变传统观念,把市场机制引入公共服务领域方面,也取得了较大的进展。

传统观念认为,公共服务领域应由政府部门垄断。

但是,由政府部门垄断公共服务往往容易出现缺乏效率和服务质量不高的问题。

这也是西方国家自上个世纪８０年代以来推行公共服务市场化的一个诱因。

市场机制的最大优势是人们在市场交换过程中可以通过个人选择实现资源的有效配置。

实行公共服务市场化可以利用市场功能的这种优势来弥补政府功能的不足。

改革开放以来,我国各级政府在公共服务市场化方面采取了多样化的形式,如通过竞争性投标签订合同的方式,把一些公共服务工作承包出去;对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造,按市场方式运作,或者放松规制,让民营部门直接参与公共服务的供给;对于一些公共服务采取收费的方式,把价格机制引入公共服务中来;实行政府采购制等。

公共服务市场化的实施,在一定程度上减轻了政府的投资压力,降低了公共服务的成本,又有效地回应了公众的需求。

在肯定公共服务市场化是政府改善公共服务品质的一种重要途径的同时,也需要看到,由于市场的特性,公共服务市场化在现实中也可能会带来一些问题。

这些问题主要有:１公共责任问题。

由于营利的取向,公共服务的提供者可能在最高效率和最低成本的指导下,忽略社会责任和公共利益,出现“掠夺性”经营问题。

２特权与贪污。

尤其在法治不健全的情况下,市场化可能为不法的官商勾结提供便利条件,出现贪污或假公济私等问题。

３公共服务的不公正。

在公共服务市场化后,使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量,付费能力低者或者无能力付费者,往往只能得到较低的服务,导致社会服务等级化。

４管理问题。

在市场化过程中,因信息不对称等原因,政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控,在此情况下,便容易出现“逆向选择”和道德风险问题。

上述现象在我国公共服务市场化过程中都不同程度地存在着。

此外,公共服务即使实行了市场化,仍然具有重要的政治意义。

因为,公共服务是服务于每个公民的,其价格的制定和服务的提供是一个政治问题,而不是一个简单的市场供求问题。

公共服务市场化只是政府公共管理的一种策略的运用,这种策略的运用应当服从并服务于政府公共管理的目的,即实现公共利益。

如果偏离了这一目的,公共服务市场化就失去了意义。

基于公共服务市场化可能产生的种种问题和公共服务的政治性质,公共服务在市场化过程中,政府不能与之完全脱离,仍然负有绩效管理的责任。

其责任主要有:１充分发挥宏观调控的职能,建立公平竞争的公共服务体系。

２确立公共服务标准,对服务绩效进行持续监控和评估,并公布回应这些标准的实际结果。

３向公众提供充分的公共服务信息,并协助公众有效地使用公共服务。

４重视协商与参与。

在公共服务上,政府应建立广泛的协商机制,听取各利益相关者（服务提供者、使用者、雇员和社群等）的意见,借助于充分的公众参与,促进服务的改善。

５平等地对待。

公共服务应平等地对待所有的人,特别要关心弱势群体的需求。

６明确申诉程序,建立纠错机制,以便及时纠正服务中存在的问题，提高服务的质量。

二、增强公民自主性的趋向我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,随着政府职能的转变,政府对经济和社会领域的控制逐渐放松,私人社会和私人经济拥有了越来越广阔的自主领域,公民作为个体其自主性不断增强,他们正越来越多地担当起过去只有政府才担当的某些角色,发挥着自我管理的功能。

由于我国社会是一种城乡具有巨大差异的二元制社会结构,可以从农村居民和城市居民两个方面来分析政府职能社会化对公民自主性发展的影响。

中国经济体制的转轨首先是从农村起步的。

２０世纪８０年代初,我国废除了人民公社制度,开始按照土地所有权和使用权相分离的原则,实行家庭联产承包责任制。

此后,国家逐步取消了对农产品的统购统销,并放开了大部分农产品的价格。

随着传统农村集体经济框架的解体,农民的传统身份发生了根本的变化,成为独立的经营者,在经济活动中的自主范围日趋扩大。

家庭联产承包责任制提高了农业生产效率,致使农村剩余劳动力不断增加,为解决剩余劳动力的出路,大量的乡镇企业应运而生。

乡镇企业不仅吸纳了大量的农村剩余劳动力,而且使得农村经济和商品经济紧密地联系起来。

之后,农村剩余劳动力还涌进城市,直接参与到城市经济中来,形成了规模空前的流动人口。

如今,２０世纪５０年代建立的,将城乡严格分割开来的户籍制度,尽管仍然存在,但已经有了相当大的松动,对农民的束缚力大为减弱。

在城乡经济沟通日益增强的情况下,农民对土地的依赖正在减少,他们不仅具有土地的经营自主权,而且也有了更多的谋生途径。

与计划经济时代相比,这一切表明农民在生产和生活方面的自主性大大增强了。

和农村居民一样,城市居民也从政府的职能转变中取得了越来越大的自主空间。

２０世纪８０年代中期,政府开始推进城市经济体制改革。

政府在经济体制和社会转轨中逐步扩大了企事业单位的管理自主权。

企事业单位管理自主权的扩大,为单位职工工作和生活的选择提供了便利条件。

我们知道,在传统体制下,国家在城市建立了“单位”这种特殊的组织形式。

当时,对于个人来说,单位是个人安身立命的依托,对于国家来说,单位是隶属于国家的职能部门。

由于单位所再生的资源都被政府收归国家,然后在国家统御性的再分配体制中获取资源的供给,使得单位在宏观上表现为对国家的过分依赖。

由此形成了国家对单位、单位对个人的支配权力,构成“国家-单位-个人”的支配链条,也导致了个人对单位和单位对国家的依附,形成“个人-单位-国家”之间的依附链条。

这两个链条的直接后果是:一方面,国家享有强大支配权的同时,背上了沉重的包袱,另一方面,单位和个人则失去了基本的主体性和独立性。

②改革开放后,随着市场经济的发展和政府与企事业单位关系的调整,传统的单位体制不断被弱化,政府对个人的控制范围和力度也呈削弱的趋势,个人逐步获得了越来越多的自由。

人们除了计划经济体制的资源之外,有了更多的其他资源,体制外的各类组织开始出现并很快发展起来。

政府实行多种所有制并存的改革政策,使乡镇企业、三资企业、个体、私营企业得到了前所未有的发展。

多种所有制并存的格局,也造成了市民社会身份的分化,过去那种被所有制所高度固定化的身份体系逐渐解体,并向弹性身份体系转变,人们选择身份类别的自由度增加了。

城市市民社会身份的分化趋势意味着市民开始摆脱统一行政关系的束缚,市场价值的评判对市民的影响力开始增强,市民越来越依据市场的需求来选择职业以及谋生的地域。

同时,多种所有制并存,使得市民个体直接占有的社会资源越来越多,市民与市场的关系日益密切。

这样,最终形成了以交换价值为取向的利益主体,“个人开始意识到独立的个人利益的存在,并逐渐以追求个人利益的最大化来作为个人行为的原则。

”③从以上分析中可以看出,与改革前相比,公民作为社会个体,无论是乡村农民,还是城市市民,其权利都得到了前所未有的发展,人们拥有了越来越多的自主性。

另外,国家也通过修改、制定、完善各种法律制度,维护、保障和规范公民这种权利和自主性的发挥。

如果从制度层面对这些权利和自主性作一个概括的话,它至少包含了以下几个方面的内容:迁徙和就业的权利;自主消费和选择获取福利方式的权利;言论、交往、隐私的权利;个人财产权利;参与国家与社会事务管理的权利等。