劳 动 保 障 世 界59管理观察云南省X县精准扶贫政策执行的“精准失灵”与应对策略—基于史密斯政策执行过程模型的分析王　寅　王小语　周浩男( 华东理工大学社会与公共管理学院，上海　200030 )【摘　要】通过对云南省X县的实地调研发现，精准扶贫政策在实际执行中面临着“精准失灵”的困境，其产生原因可以结合史密斯政策执行过程模型的四个因素进行分析。

针对这些问题，政府有必要加强准入制度的检查，大力发展社会公益性组织，完善基层考核机制等，做到真扶贫与扶真贫。

【关键词】精准扶贫；史密斯模型；政策执行一、我国扶贫政策演变及“精准扶贫”的定义进入21世纪，世界各国仍将消除贫困置于极为重要的位置。

而回顾我国多年来的农村扶贫工作历程，上亿群众基本解决温饱问题，所取得的成就足以载入史册。

但是，随着我国进入社会结构转型新阶段，扶贫攻坚的过程中也出现了层出不穷的新问题。

面对这些问题，吸取之前的农村扶贫经验，中国政府提出“精准扶贫”这一重要政策，旨在提高扶贫工作的精准度。

（一）改革开放以来农村扶贫政策演变在对“精准扶贫”进行详细阐述之前，我们需要先对改革开放40年来的农村扶贫政策进行大致梳理，从而把握我国先前农村扶贫工作的发展脉络与基本精神。

基于105份国家层面的政策文本，本文将我国改革的农村扶贫工作分为以下阶段：1.救济型扶贫阶段（1978-1985）。

改革开放初期，中国农村地区有上亿农民面临着严峻的温饱问题。

针对这一问题，中央在农村地区进行了土地、市场、就业以及其他多方面的改革，赋予农民农业生产经营自主权，有效激发农民的生产热情。

“体制改革”、“农业生产”与“活跃”正是该阶段农村扶贫政策的关键词。

除了体制改革，1980年，中央设立“支援经济不发达地区发展资金”；1982年，国务院启动“三西”地区扶贫工程，为中国特色扶贫拉开帷幕。

该阶段的扶贫手段多以区域性的经济救济为主，体现在“自治区”、“资金”等。

但是，该阶段的救济手段单一而分散，只能帮助当地群众解决短期的生活困难问题，无法帮助他们真正摆脱贫困。

2.开发式扶贫阶段（1986-1993）。

随着中国体制改革进一步展开，区域性贫困问题更加突出。

该阶段国家对农村扶贫工作进行了一系列制度创新。

1986年，中央政府首次确定贫困县的标准，全国共有331个贫困县享受着国家的诸多优惠政策。

此外，国家建立起专门扶贫工作机构以集中开展相关工作。

该阶段农村扶贫工作的瞄准点由集中贫困地区进一步缩小到贫困县，扶贫工作的机构设置不断完善。

“贫困县”、“扶贫机构”均是该阶段的政策关键词。

同时，该时期扶贫工作领域的推进理念更加强调扶贫效率与成效，扶贫工作的结果评估也释放出极强的市场信号，如“经济效益”、“脱贫致富”等。

3.扶贫攻坚阶段（1994-2000）。

中国政府于1994年颁了《国家八七扶贫攻坚计划》，自此中国农村扶贫工作进入攻坚期，扶贫工作难度巨大。

中央以调整之后的592个国家级贫困县为扶持重点，将专项资金集中投放在这些贫困县中，同时提出加快中西部地区经济发展的计划。

通过制定一系列优惠政策，中国政府从根本上调整了之前的农村扶贫工作，强调发展贫困地区的科技、教育、文化与卫生的重要性。

这四个词正是该阶段扶贫政策的关键词，先前的开发式扶贫也在该阶段实现制度化。

4.区域联动阶段（2001-2010）。

“八七扶贫攻坚计划”实施之后，农村地区的贫困人口分布逐步从区域分布转为点状分布，原有的县级瞄准机制不再适用于新环境下的贫困问题。

因此，2001年国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，将农村扶贫开发重点由“贫困县”转为“贫困村”。

“贫困村”正是该阶段农村扶贫政策的关键词。

2005年，中央举行十六届五中全会，要求建设“社会主义新农村”。

“合作医疗”、“农业部”、“义务教育”、“产业化”“综合治理”等政策关键词都表明该阶段的农村扶贫工作不再单纯地着眼于区域经济发展，而是更加注重乡村的全面发展。

5.精准扶贫阶段（2011-至今）。

尽管前几十年的农村扶贫开发工作取得了巨大成就，但随着国际国内经济社会发展环境的变化，我国农村反贫困工作依然面临严峻的环境。

2015年12月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出我国扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期。

在此背景下，实施更有针对性的扶贫政策以帮助贫困群众摆脱贫困便显得尤为重要。

这一阶段的公共政策话语体系中，“战略”、“决胜”、“精准”等关键词在文件中凸显，给农村扶贫政策带来了新的气象，这些话语体系的变化也意味着我国农村扶贫新时代的来临。

（二）对精准扶贫内涵的再认识关于精准扶贫的内涵，相关文件指出精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。

上述是中国政府对精准扶贫内涵的权威界定，国内不同学者也有自己的看法。

王瑞芳提出，精准扶贫是科学有效地对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核；庄天慧认为“精准扶贫”即扶贫“对象—资源—主体”精准、扶贫“目标—过程—结果”精准以及“微观—中观—宏观”不同层级精准；梁土坤强调差异性是精准扶贫的基本前提、精准性是精准扶贫的核心要义、系统性是精准扶贫的总体要求、发展性是精准扶贫的本质属性、托底性是精准扶贫的政策底线。

基于上述界定，综合多方面的考虑因素，本文认为精准扶贫的内涵为：以政府为主导的各类主体，包括企业、社会组织以及公民个人，针对不同地域环境与当地居民的实际情况，对其实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，制定并实施有针对性的帮扶计划。

同时注重培育扶贫对象自我发展能力，实现扶贫对象的真正脱贫与长远发展。

（三）出现问题当前“精准扶贫”的地方实践仍存在诸多问题，相关政策在地方层面不精准执行，扶贫政策“进入—退出”动态管理机制缺失、扶贫对象参与程度低且自利观念严重，扶贫工作的开展过程也面临区域资源不足等诸多困境。

这些问题都降低了精准扶贫的执行效果。

为什么会出现这些问题？该如何应对这些问题？本文基于相关理论模型，以云南省X县的扶贫工作为例，对这两个核心问题进行解释。

二、理论模型本文所使用的公共政策模型是史密斯政策执行过程模型（以下简称为史密斯模型），由美国政治学家Thomas B.Smith最早提出并建构。

在Smith看来，公共政策的执行效果直接受理想化政策、执行机构、目标群体与环境因素这四个方面的影响。

其中，理想化政策指政策制定者试图实现的理想化互动模式，包括政策类型、政策内容、政策形象、政策范围等多个方面；执行劳 动 保 障 世 界60管理观察机构指负责政策具体执行的官僚机构，包括组织结构和人员配备、行政组织领导力和执行能力等，其直接影响政策的执行效果；目标群体指受政策影响最大的组织或团体中的人，他们对政策的态度与行为会对政策执行的整体进程产生极大影响；政策环境指能够指能够影响或受政策执行影响的因素，包括政治、经济、文化等多方面的因素。

史密斯模型表明，公共政策执行的实际效果受到多方面因素影响，不能以孤立的视角看待政策执行。

各要素出现张力后，通过相关机构对其进行处理，其结果会被直接反馈到政策执行过程中。

另外，政策执行的结果会反应到新的政策制定过程中，从而进一步改善相关政策，使该模型最终形成一个相互作用的循环体系。

考虑到西方政策模型在中国的适用性，史密斯模型忽视了执行机构之间以及执行机构与社会力量之间的配合，也忽视了政策执行的具体场域与地方特点。

基于上述分析，本文对原有模型进行适当修正，建构如下精准扶贫政策执行分析框架（见图1）。

图1 精准扶贫政策执行分析框架三、云南省X县精准扶贫实践困境（一）精准识别不精准精准识别是开展精准扶贫工作的基础，强调通过民主、科学和透明的程序识别出贫困户，并进行相应的建档立卡工作，找出其贫困原因和摸清其实际需求。

关于X县的精准识别工作，贫困家庭信息部分失真，准确性有所不足，甚至出现了“富人带帽”的怪相，本该是贫困户才能享受的扶贫资源有一部分被其他阶层的人占有。

在笔者的实地调研中，个别“贫困户”的房屋装修精美，家庭基础设施十分完善，这明显不符合贫困户的相关标准。

这些人是如何成为“贫困户”的？背后的问题值得深思。

（二）精准帮扶不精准精准帮扶是开展精准扶贫工作的关键，它以精准识别为基础，深入分析贫困户的致贫原因，针对不同贫困户采取有针对性的扶贫措施，最终使精准扶贫落到实处。

在实地调查中，笔者发现X县精准帮扶工作的开展仍是以发放扶贫资金为主，缺少个性化的帮扶。

有些农户之所以贫困，是因为技术、经验等方面的不足。

“谈到经济收入的稳定情况时，就是希望国家有一些更好的技术提供，天气太影响庄稼的收成”，“国家给一点就已经不错，如果能给更多一些那就更好，但最主要还是要靠自己”。

对于该农户而言，仅仅发放扶贫资金还远远不够，帮扶时必须根据其实际情况采取相应措施。

同时，目前X县扶贫资金的平均分配也没有充分考虑各个村庄每家每户的实际情况，造成了众多受调查贫困户的苦恼。

在十二五期间，X县的大部分扶贫项目都是硬件建设。

就住房而言，建房虽然改善了村民的居住环境，但有很多村民因为建房担负了更多的贷款，还款压力巨大。

在笔者的实地调查中，发现不少村民有了新家，但由于经济拮据的问题，新家空无一物，只能居住在原来破旧的土坯房内；还有村民为了装修新家，欠下了数十万的外债，3至5万的建房补贴对他们来说只能起到杯水车薪的作用，他们比没有扶贫前更加贫困。

（三）精准管理不精准精准管理是精准识别与精准帮扶的保障。

精准管理通过利用信息化手段，动态管理贫困户的相关信息，发现导致贫困户贫困状况恶化的关键因素。

同时，精准管理也是对地方扶贫部门的监督与管理，推动其各项工作的顺利开展。

精准管理的前提是建立扶贫信息网络系统，而X县许多精准扶贫档案的管理没有实现信息化。

同时根据笔者的调查，有些乡镇的档案管理人员在没有经过专业的培训后就上岗工作，专业素质有所不足，导致档案材料的建档工作不规范，进而导致精准管理“不精准”。

（四）精准考核不精准精准考核指上级部门根据地方政府的扶贫工作状况，对其进行量化打分。

通过精准考核，上级部门能够对地方政府扶贫工作的效率与工作态度有准确的了解。

根据当地村民的透露，X县某些乡镇政府在接到上级监管部门的考核通知之后，便开始了准备工作。

乡镇领导召开会议对上级监管部门的检查考核工作进行全面部署，而各村村干部在频繁的考核中早已深谙科层制迎检之道。

上级领导的检查考核大多是在村干部的安排下进行，上级监管部门所看到的扶贫成果都是一种“理想化”图景。

即使精准扶贫的工作中存在各种问题，上级监管部门也无法了解背后真实的情况。

四、基于史密斯模型的原因分析（一）政策本身政策目标不合理，加重政策执行压力。