“十二五”节能减排规划（征求意见稿）规划编写组2010年1月13日目录一、现状与形势 (1)（一）“十一五”节能减排取得显著成效 (1)（二）存在的主要问题 (3)1.能源消费和污染物排放总量大，资源环境形势严峻 (4)2.能源利用效率总体偏低，污染治理水平有待提高 (4)3. 经济结构偏重，高耗能、高排放产业增长过快 (5)4.节能减排的长效机制和基础工作薄弱 (5)（三）面临的形势 (6)二、指导思想、基本原则和主要目标 (8)（一）指导思想 (8)（二）基本原则 (8)（三）主要目标 (9)1．总体目标 (9)2．行业目标 (9)三、主要任务 (12)（一）加强重点领域节能 (12)1.工业 (12)2.交通运输 (15)3.建筑、商用和民用 (16)4.公共机构 (17)5.农村和农业 (17)（二）深化主要污染物减排 (17)1.强化化学需氧量和氨氮协同控制 (17)2.开展农业源污染防治 (21)3.推进重点行业大气污染物减排 (22)4.综合控制机动车氮氧化物排放 (25)（三）淘汰落后产能 (27)（四）推行清洁生产 (29)四、重点工程与投资需求 (31)（一）重点工程 (31)1.节能改造工程 (31)2.节能产品惠民工程 (34)3.节能技术示范和产业化工程 (34)4.合同能源管理推广工程 (35)5.绿色照明工程 (36)6.重点行业烟气脱硫脱硝工程 (37)7.城镇生活及重点行业水污染防治工程 (38)8.规模化畜禽养殖污染治理工程 (40)9.机动车污染治理配套工程 (40)10.节能减排能力建设工程 (41)（二）投资需求和资金筹措 (44)五、保障措施 (45)（一）落实节约资源和保护环境基本国策 (45)（二）加快结构调整 (46)（三）控制能源消费总量和污染物排放增量 (47)（四）强化目标责任 (49)（五）健全法规标准 (49)（六）依靠科技支撑 (51)（七）完善经济政策 (51)（八）加强监督管理 (52)（九）推进机制创新 (53)（十）开展全民行动 (54)六、规划实施 (55)“十二五”节能减排规划（征求意见稿）“十二五”时期（2011-2015）是全面建设小康社会的关键时期，是加快建设资源节约型、环境友好型社会的重要战略机遇期。

科学制定“十二五”节能减排规划并认真实施，对于加快发展方式转变、调整经济结构、积极应对气候变化，破解资源环境硬约束，促进经济可持续发展，具有十分重要的意义。

一、现状与形势（一）“十一五”节能减排取得显著成效党中央、国务院高度重视节能减排工作，把节能减排作为推动科学发展、转变发展方式、调整经济结构的重要抓手，国务院成立节能减排领导小组，做出关于加强节能工作的决定，发布节能减排综合性工作方案，通过强化目标责任，调整产业结构，实施重点工程，推动技术进步，强化政策激励，加强监督管理，开展全民行动等措施，节能减排取得显著成效，全面实现了“十一五”规划《纲要》确定的约束性目标。

通过节能减排，缓解了能源供需矛盾，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。

“十一五”前四年，我国以能源消费年均6.8%的增速支撑了国民经济年均11.4%的增长，能源消费弹性系数由“十五”时期的 1.04下降到0.6，节能4.9亿吨标准煤，以较低的能源消耗增长支撑了经济快速发展通过节能减排，扭转了工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和污染物排放总量大幅上升的势头。

“十五”后三年全国单位GDP能耗上升了9.8%，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升了32.3%和3.5%；“十一五”期间，全国单位GDP能耗累计下降了 %，全国二氧化硫排放总量减少 %，全国化学需氧量排放总量减少 %。

通过节能减排，促进了产业结构升级和技术进步，促使一大批能耗大、排放高的企业退出市场。

“十一五”期间关停小火电机组7000多万千瓦，淘汰炼铁产能1.1亿吨、水泥产能3.3亿吨等，节能约1.3亿吨标准煤。

关闭造纸、化工、纺织印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业5000多家。

重点行业先进生产能力比重明显提高，大型、高效装备得到推广应用，主要耗能产品单位产品能耗大幅降低，高效节能产品市场占有率不断提高。

2009年与2005年相比，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由47%上升到69%，火电供电煤耗下降8.1%；钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由21%上升到34%，吨钢综合能耗下降4.8%；建材行业新型干法水泥熟料产量比重由56%上升到72%，水泥综合能耗下降16.8%。

节能灯市场占有率达 %，高效节能空调市场占有率达 %。

通过节能减排，基础能力得到加强。

实施重点节能减排工程，形成节能能力3.4亿吨标准煤，燃煤电厂投运脱硫设施5亿千瓦以上，城市污水日处理能力超过1.06亿吨，城镇污水处理率由2005年的52%提高到70%以上。

污染减排“三大体系”建设累计投入资金120亿元，初步建成了重点污染源在线监控与环保执法监察相结合的减排监督管理体系。

政府管理能力得到加强，重点企业基础管理进一步增强，节能环保理念深入人心。

通过节能减排，环境质量有所改善。

2009年与2005年相比，减少二氧化硫排放335万吨，全国城市二氧化硫年均浓度下降17%；减少化学需氧量排放 137万吨，全国地表水国控断面高锰酸盐指数平均浓度下降29%。

通过节能减排，为应对全球气候变化做出了突出贡献。

通过节能提高能效减少二氧化碳排放亿吨，对应对气候变化的贡献率达到 %，受到国际社会的广泛赞誉，体现了负责任的大国形象。

这些成绩的取得，是在我国经济增长速度大大超过预期、高耗能行业持续高速增长、应对国际金融危机、战胜雨雪冰冻和地震等多起自然灾害的情况下取得的，实属来之不易。

（二）存在的主要问题1.能源消费和污染物排放总量大，资源环境形势严峻2010年，我国一次能源消费总量达32.3亿吨标准煤，比2005年增加8.7亿吨标准煤，年均增长6.5%。

我国煤炭、石油、天然气人均保有量分别仅为世界平均水平的63%、7.7%和7.1%，石油、天然气大量依赖进口，对外依存度已达52.6%和 %。

即使是储量相对丰富的煤炭，2010年净进口达1.03亿吨，已是世界第二大煤炭净进口国，能源资源安全问题十分突出。

煤炭大量生产消费引发的生态环境问题日益突出，采煤导致地表塌陷面积已达80万公顷，平均每开采1亿吨煤破坏7亿吨地下水资源，导致的水土流失、荒漠化、生态退化等问题已相当严重。

燃煤带来的大气污染和以化学需氧量为代表的水体有机污染尚未解决，机动车和农业源污染影响日益突出，环境问题愈发复杂氨氮污染对水质的影响日益凸显，部分水域富营养化问题突出；氮氧化物排放量持续快速增长，酸雨污染依然严重，细颗粒物污染加剧，光化学烟雾频繁发生，许多城市和区域呈现复合型大气污染的严峻态势。

我国人均二氧化碳排放已超过世界平均水平，占全球比重快速上升，应对气候变化压力不断增加。

2.能源利用效率总体偏低，污染治理水平有待提高我国消耗了全球19.5%的能源，但GDP仅占全球的8.5%，消耗多，产出少。

目前我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2倍多，不仅远远高于日本、美国等发达国家，也高于许多发展中国家。

产业集中度偏低，发展不平衡，个别先进技术与大量落后生产能力并存，2009年全国造纸、炼油、乙烯、钢铁、合成氨、电石等单位产品能耗比国际先进水平高出10-20%。

产业布局不合理，城市发展缺乏统筹规划、大拆大建现象严重，建筑和基础设施寿命明显偏短。

电厂烟气脱硫设施与城镇生活污水处理设施建设进展较快，但运行管理水平参差不齐，污水收集管网、污泥处理处臵等配套设施建设相对滞后；钢铁、石化、燃煤锅炉等大气污染源脱硫进展较慢，电厂烟气脱硝设施建设尚处于起步阶段。

3.经济结构偏重，高耗能、高排放产业增长过快我国经济结构长期偏重，第三产业比重比世界平均水平低20多个百分点，工业比重明显高于同等发展水平国家。

2010年工业占GDP的比重仅比2005年下降个百分点（2.0，2009），第三产业仅提高个百分点（2.8，2009），重工业占工业产值比重从2005年的60.2%提高到2009年的70.5%，超过日本、德国、美国等在工业化过程中曾经达到的峰值。

由于高耗能产品需求旺盛，电力、钢铁、有色、建材等高耗能行业增长过快。

2010年，六大高耗能行业占工业的比重为 %，比2005年提高个百分点。

高耗能高排放行业的能源消费、污染物排放增量，大幅度抵消了存量的节能减排效果。

结构调整对节能减排贡献远低于当初预期。

4.节能减排的长效机制和基础工作薄弱一是在发展观念上，一些地区忽视资源环境承载能力，片面追求经济增长速度，重数量轻质量、重开发轻保护的问题还比较突出,节能减排主动性不强，工作时松时紧。

二是有利于节能减排的价格、财政、税收、金融等经济政策还不完善，合同能源管理、排污权交易、生态补偿等新机制还有待探索、培育，造成企业节能减排内生动力不足，节能减排的长效机制尚未形成。

三是节能减排管理、监察、计量、统计等基础工作薄弱。

节能管理力量不足，职责交叉。

节能减排监察能力有限，编制、执法装备普遍不足。

能源消费和污染物排放计量、统计等工作滞后。

（三）面临的形势从国际看，一是应对气候变化博弈更加激烈。

我国面临的二氧化碳减排压力将进一步增加，不能再像发达国家在工业化过程中那样无约束排放。

二是绿色贸易壁垒日趋成形。

金融危机后世界经济格局深刻变革，贸易保护主义抬头，部分发达国家将征收碳税或碳关税，对出口国产品的能效水平和碳足迹提出更高要求。

如果不能积极应对、妥善处理，我国产业竞争力将受到一定影响。

三是世界经济低碳化趋势明显。

不少发达国家提出“绿色新政”，大幅增加投入，支持节能环保、新能源和低碳技术等领域创新发展。

全球范围内，绿色经济、低碳技术正在兴起，抢占未来发展制高点的竞争日趋激烈。

从国内看，“十二五”时期，我国将继续处于工业化、城镇化加快发展的历史阶段，处于中等收入国家向中等发达国家迈进的重要时期。

随着人均收入水平继续提高，消费结构将持续升级，人们对住房、交通、环境、家用电器的要求也越来越高，高耗能产品需求旺盛，建筑、交通、居民生活用能呈现刚性增长态势。

但受我国资源禀赋、环境容量、安全生产、运输条件以及国际环境制约，煤炭产能难以大规模增加，石油、天然气大规模进口会加剧能源安全压力，资源环境约束将进一步强化。

“十二五”期间经济社会发展的污染物新增量消化任务十分艰巨，据初步测算，将新增COD和氨氮排放量420万吨和50万吨，新增二氧化硫、氮氧化物排放量420万吨和540万吨。

同时，我国面临的二氧化碳减排压力将进一步增加，要实现到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的目标，现阶段节能的贡献必须达到90%以上。