毕业设计（论文）学院专业班级经济法0835班学生姓名孙茜学号**********指导教师周毅职称副教授二○一二年四月一、欠薪保障制度的产生和发展（一）欠薪保障制度的概述目前用人单位拖欠工资的情况较为严重，改制、破产的国有企业拖欠职工工资、私营企业拖欠职工工资、各类企业拖欠农民工工资现象经常发生。
我国目前还未有统一完善的欠薪保障制度，只能通过欠薪索赔优先权制度、欠薪保障基金制度、欠薪报告和欠薪预警制度在一定程度上维护劳动者的利益。
目前欠薪保障方面的建设还不够完善，法律制度不系统，操作难，监察机构不健全，预防难，劳动关系不规范，维权难，行政管理不协调，配合难，司法审判不及时，执行难。
因此，构建统一完善的欠薪保障制度显得尤为重要。
欠薪保障制度是指为了防止因雇主欠薪对雇员造成损害而设定的强制性保障制度，即通过法律、行政、监察和经济等手段确保劳动者的报酬及时、足额兑现，保障雇员正常生活的保障制度。
因此，欠薪保障制度也有以下三个特性：1、欠薪保障制度具有预防性。
欠薪保障制度主要是在欠薪问题发生前，通过法律和监督手段对欠薪问题予以预防，通过立法方式对欠薪问题进行具体的规定并制定相应的处罚措施。
2、欠薪保障制度具有救济性。
欠薪保障制度的另一面表现为救济性，是指欠薪保障制度在劳动者遇到欠薪问题时，欠薪保障制度通过行政、司法手段并结合欠薪保障金制度对已发生的欠薪问题对劳动者给予及时补偿并对欠薪用人单位进行追偿。
3、欠薪保障制度是融会立法、司法、行政、经济等多种手段相结合而形成的一种保障制度。
欠薪保障制度是一个成体系性的欠薪问题解决方案，因此，它需要立法予以规范，行政予以监督，司法予以保障，经济予以支撑。
依据欠薪保障制度有以上特性，也决定了欠薪保障制度在保障劳动者权益和维护市场秩序有以下功能：首先，欠薪保障制度为劳动者及时获得劳动报酬提供保障。
通常情况下，当劳动者遭遇欠薪问题时可通过向行政机关投诉举报、向仲裁机关申请仲裁或是通过诉讼的方式维护自己的合法权益。
但这些程序往往需要耗费较长时间，许多劳动者在此期间已经无法保障自己及家人的基本生活需求。
欠薪保障制度正是在此问题的基础上解决劳动者的燃眉之急，以补充行政途径和司法途径程序冗繁、耗时较长的缺点，并且，行政途径和司法途径毕竟未能解决欠薪问题的方方面面，即使用人单位被仲裁确认拖欠劳动者工资，但企业的经营状况惨淡濒临破产或是无处寻主的时候，劳动者的工资问题仍然无法解决。
所以，欠薪保障制度垫付工资的机制才能从实际上解决劳动者面对的现实困难，并且更加及时有效。
其次，欠薪保障制度还能帮助濒临破产企业顺利退出市场。
根据我国破产法规定企业在不能清偿到期债务的时候，可以依法申请破产，但若企业不能妥善解决职工各项问题，尤其是支付拖欠工资、社会保险和经济补偿金时，是无法进入破产程序的。
而欠薪保障制度正好帮助企业解决劳动者的欠薪问题，使得企业顺利进入破产程序并推出市场。
(二)欠薪保障制度的发展1、国外欠薪保障制度发展的基本状况在许多市场经济成熟的国家都给予劳动者欠薪保障性制度，国家通过专项立法或者相关劳动保障及破产法的专门条款规定将欠薪保障制度立法化。
国外由于法制体系完善，欠薪的情况较少，从事这方面研究的人员和成果也不多，比较有代表性的是德国沃尔夫根·冯·李希霍芬的观点:完善法律，加强劳动保障监察，强化劳动监察权力。
在国外具体的实施过程中主要有以下几种方式：（1）通过法律的形式直接规定劳动者享有工资按时直接支付不得克扣的权利。
国外许多国家通过法律条文明确规定工资支付的时间、地点及支付方式，并且用人单位不得干涉劳动者对于其工资的处置权。
如利比亚《劳工法》第1511条第10款规定:“工资只能在工作日发放”，并在第1511条第3款规定:“工资应直接支付给本人或本人书面指定的家庭成员”，这些条文都明确的规定了作为劳动者的权利和用人单位应尽的义务。
（2）破产程序中的工资优先权。
是指企业破产公司清算时，劳动者在企业破产或清产前的应得工资，享有优先清偿的权利。
拖欠的工资是破产企业首先应当偿还的债务，以保证职工的劳动所得。
菲律宾《劳工法》第108条规定:“若遇雇主之营业破产或清理，其工人对于破产或清算前之服务应得工资部分享有优先权”;在韩国对于破产公司的公司职员被拖欠的工资破产后清偿不足部分由国家代替支付。
（3）法律制裁。
是指对违反工资保障，拖欠、克扣劳动者工资的行为进行经济、行政和法律的制裁。
大部分国家都对劳动者工资的最低标准、什么是欠薪、如果发生欠薪情况会进行什么样的处罚，有明确的规定。
如日本《劳动基准法》第117条“对于凭借暴力、威胁、监禁或其它妨碍精神和人身自由的不正当手段强迫工人从事违反其意志的劳动的人员，处以1年以上10年以下的劳役及2000日元以上3万日元以下的罚款”；第120条对“违反劳动基准法所有的法定条款的行为，视其情节轻重都制定了相应的罚责”。
对用人单位拖延不给员工支付工资时，法院还可根据劳动者的申请，命令用人单位支付和未支付的金额同额的附加金。
对于恶意拖欠、克扣劳动者工资的，部分国家甚至明确了刑事犯罪，可以进行刑事处罚。
如韩国劳动部对故意拖欠工资的业主可以采取拘留等措施。
为了保证最低工资得到遵守，法国法律对违反职业最低增长工资的行为规定了严厉的法律责任。
雇主低于职业最低增长工资支付的行为构成刑事违法，要承担第五等级的轻罪处罚(罚金或者监禁)。
(4)平等给付。
平等给付是工人运动的产物,在很多国家，因职业、产业、种族、性别、年龄、受教育程度不同，工资高低差距很大，其中以男女同工不同酬和种族歧视尤为突出。
第二次世界大战后，欧共体首先建立了平等给付的国际原则，美国1963年确立了男女同工同酬的规定，英国在1970年制定了《同酬法》。
2、我国有关欠薪保障制度的相关条例和规定及其施行情况相对于其他国家较为健全的欠薪保障制度，我国也已在部分发达地区和欠薪纠纷频发地区实行了欠薪保障条例：在我国香港地区，通过制定《香港破产欠薪保障条例》在本地区建立了欠薪保障制度,香港的破产欠薪保障制度主要针对企业濒于破产的情况，当雇主无力偿还债务时，雇员可要求法律援助署协助，向法庭提起诉讼，要求对雇主发出清盘或破产令，迫讨被拖欠的薪金、代通知金和遣散费等款项。
雇员同时可向破产欠薪保障基金申请特惠款项，以垫支被拖欠的薪金、代通知金和遣散费,在破产清盘令发出后，要向破产管理署登记所有债项,以便日后获得清还。
台湾1986年颁布了《台湾积欠工资垫偿基金提缴及垫偿管理办法》，该《办法》规定发生歇业、清算或宣告破产的企业，当雇主无力偿还债务时，雇员可向劳保局申请企业歇业、清算或宣告破产前六个月所积欠的工资，由积欠工资垫偿基金予以偿付。
两地欠薪保障制度的设计上也有许多共同点：首先，两地均设立了雇主支付工资不能时的基金垫偿制度,以缓解积欠劳工工资引发的社会矛盾,该种基金的性质均具有公共救助性质,与劳工保险全体缴费全体收益的分担风险机制不同。
其次，两地均设定了专门机构和复议机构分别受理工资垫偿申请和复核申请,以保证垫偿申请得到妥当处理和劳工权益不受侵害,体现了分权和抗衡制约的理念。
再次，两地制度均规定了基金的代位求偿权,即基金垫偿劳工工资后,取得向雇主、清算人或破产管理人主张返还垫偿款及利息的代位求偿权。
最后，两地制度均设计了比较可操作的申请条件和相关程序,使得基金的运作和劳工的垫偿请求有章可循。
同时，我国台湾和香港两地早在20世纪80年代就以该地区最高立法的形式确立了欠薪保障基金制度，两地欠薪保障基金制度运行近30年来有效地缓解了劳资矛盾,对雇主不能支付薪酬而陷入困境的劳工提供了非常及时有效的救助,对维护本地区的劳资和谐发挥了重要的法治保障作用。
两地基金的征缴率极高,基金连年盈余,这使得基金能稳健运作,有效抵御劳工工资被拖欠的风险。
我国香港和台湾两个地区制度设计的一个突出共同优点是规范细致、操作具体、各机构分工合理、责任明确严格、信息透明公开,既便于理解掌握,又便于法律适用,形成公众的信任和参与，这些都是是我国立法和司法领域值得借鉴的地方。
在上世纪90年代，我国深圳和上海地区也借鉴香港、台湾地区制度的某些做法建立了欠薪保障金制度，《深圳经济特区企业欠薪保障条例》经深圳市第二届人民代表大会常务委员会第11次会议于1996年10月29日通过和公布，自1997年1月1日起施行。
《深圳经济特区企业欠薪保障条例》开创了我国大陆实行欠薪垫付制度的先河，之后，《深圳经济特区企业欠薪保障条例》经深圳市第四届人民代表大会常务委员会第18次会议于2008年4月1日修订，改名为《深圳经济特区欠薪保障条例》，自2008年6月1日起施行。
但在多年的实施过程中也暴露了一些问题：由于深圳市在其政府网站等媒体公布的深圳市欠薪保障基金收支运行情况并不像香港破产欠薪保障基金的信息披露那样及时、完整和连续，据调查，1997—2006年年底，深圳市欠薪保障基金共为37718名劳动者垫付欠薪5695万元，追偿1757万元，追偿金额不足垫付金额的1/3。
深圳市欠薪保障基金委员会公布的2008年欠薪保障基金收支数据显示：深圳市欠薪保障基金2008年欠薪保障费收入为7606万元；2008年欠薪保障基金支出为4412万元，涉及被垫付欠薪用人单位96家，领取垫付欠薪的员工13596人；基金收入支出差额为人民币3194万元，追回垫付款项为人民币588万元，追偿金额为垫付金额的13%；2008年度欠薪保障基金实际结存人民币3782万元。
虽然深圳市欠薪保障基金的运作正常，基金收入大于支出，化解了企业欠薪产生的社会矛盾，缓解了劳动者的生活急需，但该市基金的覆盖率是有限的。
为了帮助劳动者解决因企业欠薪引起的临时性生活困难，维护社会稳定，上海市人民政府于2007年3月26日由第137次常务会议通过了《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》2007年6月21日上海市人民政府令第72号公布，自2007年10月1日起施行。
上海市欠薪保障金征收每家企业欠薪保障费2006年度为人民币750元、2007年度为人民币840元、2008年为960元。
〔15〕上海市人保部门2007年共检查用人单位4万个，追缴欠薪欠保金额5.6亿元涉及劳动者75万人次。
两地欠薪保障基金制度的设计上也有许多共同点：欠薪保障基金有相同的来源，申请条件和期限的规定也基本相同，并且都规定两地的社会保险经办机构作为其欠薪保障基金的代收机构。
由于政府信息公开的滞后等因素，深圳市和上海市两地欠薪保障基金制度的政府信息披露不完善，数据不充分，无法具体了解欠薪保障基金的相关的统计数据，因此很难得知具体实施情况。
二、我国构建欠薪保障制度的必要性首先，作为弱势群体的劳动者的基本生活难以保障。