我国食品安全监管现状及对策[摘要]2009年6月1日颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》，进一步完善了食品安全监管体制，厘清了监管机构的职能职责，健全了食品安全监管法律及相关制度，是我国在探索符合本国国情食品安全监管模式基础上的又一重大进步。

本文结合国内监管现状和当前“大部制”机构改革实际，提出研究对策，以期能为改善我国食品安全形势，切实保障人民群众生命、健康和安全作出积极贡献和有益探索。

[关键词]食品安全；法律制度；监管体制；改革食品是人类生存和发展的基础，食品安全天系着每一个人的健康和生命，食品安全问题已成为关系民生的重大社会问题。

当前，《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)明确了我国以分段监管为主，品种监管为辅的食品安全监管体系。

《食品安全法》实施以来，我国的食品安全监管状况得到了明显的改善，但近期出现的“毒奶粉重出江湖案”、海南“毒豇豆”和“地沟油”等食品安全事件让我们看到，我国的食品安全监管体制仍然存在诸多弊端，事后监管和监管盲区等情况依然存在，食品安全形势不容乐观。

一、我国食品安全监管现状(一)监管现状根据《食品安全法》的规定，我国食品安全监管体制采取多部门分段监管的模式。

《食品安全法》第四条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

农业行政部门负责初级农产品的监管。

2008年第十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，正式拉开了大部制改革的序幕。

此次大部制改革，是以往五轮政府机构改革的继续和深化，它围绕转变政府职能和理顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出了重要步伐。

《食品安全法》的实施和这次的大部制机构改革是相配套实施的，两者对我国的食品安全监管体制做了进一步的改革和调整。

至此，形成了以相关的法律法规为基础，相关部门统筹协调“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。

(二)监管存在的问题及成因尽管《食品安全法》在以往《食品卫生法》的基础上有了很大的进步和发展，但由于影响食品安全和食品安全监管的因素过于繁多和复杂，从根本上改善我国食品安全状况是一项长期而艰巨的任务，我国食品安全监管依然困难重重。

1.监管体制不顺(1)有关部门的职责界定不清首先，现行监管体制仍属于“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。

在这种前提下，食品安全委员会仅限于协调的软性机构，不具备垂直管理的职能，是否能够真正对其他监管部门起到组织、惩治、监督的作用尚待验证；其次，食品安全监管的大量工作在基层，只有基层食品安全监管部门在面对食品生产、加工、流通、消费等不同具体环节和接触大量市场主体。

食品安全委员会在宏观方面对各主管部门的职权进行协调，其作用很难立即到达基层执法部门，而基层部门的冲突才真正关系到食品的即时安全；再次，食品安全委员会与卫生行政部门职责界定比较模糊。

《食品安全法》设立食品安全委员会，承担协调、指导食品安全监管工作的职责，同时又规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”，两者的职责区别不明确。

国务院卫生行政部门作为与其他监管部门同级别的行政机构，要综合协调多个部委工作，这以往食品药品监管部门所具有的综合协调职能相类似，很难达到预期效果。

(2)监管部门权责不清，导致监管盲区和空白一方面，《食品安全法》分配食品监管权的思路是把食品从田头到餐桌按环节分成种植养殖、生产加工、市场流通、和餐饮消费四个环节，把整个食品环节的食品安全监管权分配到每一段的监管主体上，从而形成无缝监管体制。

上述食品安全的监管模式看似合理，前后衔接，实现了从农田到餐桌的全程监管，但仔细分析一下，问题颇多。

事实上，食品从种植、养殖活动中获得的初级农产品，经过加工、流通、销售到消费者的口中，要经过一个非常复杂和漫长的过程，其间存在诸多环节，难以用某种模式或几种模式进行框定，且随着经济和社会的发展，新的食品技术和方法、新的食品产业不断出现，用现有的食品生产经营框架中的“段”难以将其进行定义和分类，这就使得监管部门无法根据自己的职责分工将其归人监管范围内，从而导致了监管空白和盲区。

可以看出，分段监管忽略了各环节的自然关系，以静态的眼光割裂食品链，是造成监管部门职责不清和混乱和导致食品安全监管出现盲区和空白的主要原因。

如，大量以“前店后厂”形式存在的“面包房”、“卤食店”到底该界定为流通环节的监管还是消费环节的监管?另一方面，由于各监管部门利益存在趋利避害行为，容易造成监管部门缺位、越位。

政府部门作为行政主体，常常以独立的经济主体的身份出现。

在部门利益的驱动下。

有些行政机关在有利益可图时就抢着作为，反之，在无利可图的领域，则都避让不作为。

食品安全监管领域也是如此，在有利益的环节，各个监管部门都会从自己部门利益出发争抢监管权，争抢行政资源，从而导致各部门之间的职责不明晰，出现重复监管和监管盲区并存的现状。

近两年来，食品安全事件层出不穷，我国现行的食品安全管理体制越发不能适应市场经济发展的需要。

与近几年国际上食品安全监管改革和调整趋势相比，我国的食品安全监管仍然存在监管力量过于分散，职责交叉，职责不清等问题。

2.法律法规配套不完善当前，由于《食品安全法》的配套法规和部门规章滞后问题比较突出，食品安全监管出现了新的问题，因为没有相关监管和处罚标准及依据而导致的监管空白和盲区现象普遍。

比如，对餐饮环节从业人员健康体检和健康证的办理以及对餐具卫生标准不合格的管理缺乏相应的监管措施及规定。

按照《食品安全法》的规定，将生产、流通和消费分几个环节由几个部门进行监管。

但对于在基层和农村，像“面包房”和“卤食店”这样以“前店后厂”形式大量存在的小作坊，到底应当作为哪一个环节由哪一个部门进行监管，仍没有相关依据进行界定。

而在行政法规和规章方面，对保健食品的监管、食品生产许可等方面的配套法规规章至今没有出台，《食品安全法》有关食品标签等方面的规定，因为配套的操作性规范不尽完备，实践中难以执行，既给生产经营企业带来不便，同时也造成了一定程度的执法混乱。

二、对策及建议(一)完善现行食品安全监管体制1.明确食品安全委员会为刚性行政主体议事协调机构是授权行政主体只有在法律授权的情况下才享有行政职权。

目前，各地建立的食品安全委员会都只是一个软性的临时议事协调机构，不享有法律规定的行政职权，因此实践中协调的效果并不会太好。

卫生部门的“三定方案”将卫生部作为食品安全的协调机构，但由于卫生部与其他监管部门级别相同，实践中协调的效果并不容乐观。

从国外的监管先进经验来看，要让现行监管体制发挥最大功效，确保食品安全，关键需要完善食品安全委员会的职责职能，而完善食品安全委员会首先应当明确其为一个刚性的行政主体。

首先，明确食品安全委员会的职责。

把食品安全委员会确定为一个享有管理行政职权的行政主体，在《食品安全法》实施细则中必须明确规定食品安全委员会的职权范围。

作为最高的统一协调机构在整体上对全国食品安全工作进行全程监管，虽不具体参与食品监管工作，但是在宏观上对具体执行的监管机构进行培训和指导，对一旦发生的部门间冲突或出现监管摩擦或区域间出现监管矛盾时给予协调等。

应赋予食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能，对于监管部门没有履行的监管职能，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履行，彻底改变目前各地食品安全委员会无具体实权的局面。

其次，提高食品安全委员会的地位。

食品安全委员会作为一个高层次的协调机构，其地位必须是独立的，必须是拥有实权的常设机构，受国务院总理的直接领导，级别上应略高于其他监管部门。

地位上的独立性和中立性使协调机构不会受到单个部门利益的控制，更能公平地开展食品安全监管工作。

通过加强食品安全委员会协调的权威性，带动部门之间的协调与合作，以提高监管效能，减少监管空白和盲区。

2.建立自上而下、统一高效的食品安全监管体制从国际经验来看，建立集中统一的监管体制和加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的方向。

从美国、日本等发达国家的监管经验来看，都建立了高度协调的监管机制，成立了权威的食品安全协调机构(美国成立总统食品安全委员会，日本成立食品安全委员会)。

该机构统一协调食品安全的各项工作，如，政策和标准制定，部门协调等，但不负责具体的监管职责。

结合我国国情，借鉴国外的经验，现阶段，我国应该建立一种权威协调和职能集中相结合的模式。

表现为：(1)职能集中。

将食品安全的监管职能和行业管理职能分开，并将分散的监管职能集中在两个主要部门，解决职能过于分散和监管职能边缘化的问题。

其中，初级农产品全过程的食品安全由农业部门监管，其余食品的生产、流通、消费安全集中由一个专门部门监管；(2)成立权威协调机构。

在各级政府成立一个权威的协调机构，赋予权威的协调手段，如食品安全检测、风险分析、信息发布等，负责协调几个部门的监管职能和行动，避免资源浪费解决监管效率低下问题；(3)统一中央与地方的监管模式，构建上下统一的监管体制，理顺中央与地方的关系。

(二)建立健全食品安全监管法律体系1.健全部门规章为了全面贯彻落实《食品安全法》，卫生、农业、质检、工商、食品药品等食品安全监管部门，应尽快完善和健全与《食品安全法》配套的部门规章。

如，为了更好地履行质检部门的职责，加强食品安全风险信息管理工作，及时、有效应对和处理食品安全问题和事件，质检总局应抓紧开发建立食品安全风险信息管理系统；其次，在清理现行部门规章的基础上，质检总局应加紧完善和建立科学合理的食品安全监管要求，包括修订现有的针对肉、水产品等敏感食品的管理要求，制定《进出口食品检验检疫监督管理办法》等；最后，应加紧制定对保健食品的监管政策和措施。

当前，《食品安全法》和《实施条例》均未对保健食品的监管作出明确和具体的规定，而群众的呼声最为迫切。

2.完善各项具体监管制度《食品安全法》的实施和机构改革所确定的监管体制，要求各食品安全监管部门加紧完善相应环节的监管制度。

如，质检总局应坚持和完善“分类管理、层级负责、预防为主、全程监督”的食品安全监管思路，改革和完善生产许可、风险监测、风险预警、监督抽查、问题食品召回以及质量追溯、巡查、回访、年审、黑名单等项监管制度，加强对食品生产企业加工过程的管理，切实提升监管水平和有效性。

继续严格按照“一个模式、十项制度”，切实加强出口食品的源头监管、加工监管、产品监管和诚信建设，并严把进口食品质量安全关。