第13卷第4期2008年8月新 余 高 专 学 报J OURNA L O F X I NYU COLLEGEV o.l 13,NO.4A ug.2008)5 )中国地方政府公共服务的差异:一个理论假说及其证据p 周黎安(北京大学 光华管理学院, 北京 100871)关键词:地方政府;公共服务;系统差异中图分类号:D 630 文献标识码:A 文章编号:1008-6765(2008)04-0005-02收稿日期:2008-08-04作者简介:周黎安(1966-),男,江西黎川人,北京大学光华管理学院应用经济系副主任,博士,博士生导师,北京大学莫里斯经济政策研究所副所长。
在现实中,不仅地方官员个体之间存在明显的差异,而且地区之间地方政府的公共服务也存在系统的差异。
比如一个商人想到东南部沿海地区和到中西部地区投资建厂,他(她)将遇到的政府服务一定有系统的差别。
媒体经常报道,在中国发达地区非常成功的招商引资政策到了一些落后地区就变成了/开门引客,关门打狗0的招商策略。
甚至有商人私下总结道,在南方做生意,向政府行贿,事情可以做成;而在西部一些省份,花钱也做不成事。
为什么在同一个国家,相同的文化、法律和制度,不同地区的政府公共服务却会存在如此明显的差异。
如何解释这种差异?进一步说,为什么在经济发达地区,地方政府更可能表现为/协助之手0(helping hand),而在经济落后地区,政府通常表现为/攫取之手0(grab -b i n g hand)?讨论这个问题其实非常重要。
我们知道,地方经济的发展离不开地方政府高效的公共服务,而如果政府公共服务的质量又取决于当地经济发展的状况,那么由此推理下去,我们就不难得出/穷者愈穷、富者愈富0的结论,换句话说,国富国穷是一个系统性的现象。
这看上去是一个悲观的结论。
要解释国富国穷的原因绝非易事,不过这不是我们这里的任务。
我们这里试图提出一个相对简单的理论假说,来解释我们看到的中国地区间政府服务的系统差异。
理论假说的基本逻辑如下:在经济落后的地区,由于居民收入水平低,工商企业的数量相对较少,而一些主要国有企业因体制原因经营绩效不甚理想。
这就会产生两个结果:一个结果是,由于工商企业提供的就业机会很少,在当地人们就业最好的选择就去是政府机关和各职能部门,因为政府机关收入有保障/旱涝保收0,工作轻松稳定。
于是有关系和门路的人就千方百计想安排到政府部门工作,最终使得政府部门人员严重超编,人满为患。
有证据表明在许多政府机构超编比例非常之高,尤其在经济落后地区。
由于财政拨款是根据正式编制确定的,超编人员不在正式编制内,就需要单位自己从预算外的/小金库0想办法解决。
而行政部门/小金库0的重要来源之一就是各种行政性收费和罚款,这是养活政府冗员的主要财政基础。
当政府部门面临巨大的/养家糊口0的刚性压力时,一切可以收费和罚款的机会都会显得/机不可失,时不再来0,而很难产生发达地区/藏富于民0的心态。
另一个结果是,在经济落后地区,由于工商企业数量少,给定同等规模的收费,每个企业必须分担的政府/搜刮0费用相对就比较大,其后果就相对严重。
况且在落后地区,如上所述,由于政府部门超编严重,收费和罚款的动机非常强烈,尤其使得企业不堪重负,经营成本上升,难以维持运转,这可能使得能够生存下来的工商企业数量进一步减少,外资也不敢进入,进一步加剧事态的恶性发展。
根据上面的论述,一个政府与当地企业的恶性循环由此形成:经济落后导致工商业不发达,就业机会少,政府部门的吸引力增加,人们在职业选择上更倾向去政府部门,使得政府冗员增加;而政府人员超编又导致/养人0难,必须开拓预算外财源,各种行政性收费和罚款增加,致使企业负担过重,经营效率下降,投资激励不足。
而经济发达地区正好启动了一个良性循环:工商企业数目多,在企业部门的就业机会就多,收入水平就相对高,这都降低了政府部门在劳动力市场上的比较优势。
于是人们更多地流向了第4期新 余 高 专 学 报 2008(第13卷))6 )企业部门,政府机构的规模相对变小了。
政府部门因冗员压力小,对额外的收费和罚款的需求下降,而相对较多的工商企业又使得政府收费可以更加均匀地分担,不至于变成一种每个无法承受的成本负担,这无形中增加了该地区投资环境的吸引力,外地资本愿意流入。
上述理论假说虽然简单,却可以解释一系列系统的现象:第一,在越是发达的地区,人们对做官的兴趣就越低,比如在广东和浙江就一直流传有这种说法,没本事的人才去做官;而在经济落后地区,在政府做官被认为是一种莫大的荣耀,人们挤破头都想钻进去。
有报道云中国某些贫困县的副县长和县长助理加起来有二十几个之多!在发达地区这种情况是不可能发生的。
第二,政府的相对规模在落后地区要更大一些。
X iaobo Zhang (2006)利用中国1993年和2000年2000多个县级地区的数据发现,内陆地区相对于沿海地区而言,人均的行政管理费用要高出近30%,每一百人的政府雇员人数也要多出10%。
当然这些数据还只是统计编制内的政府雇员,编制外的冗员没有包括进去,如果包含进去,两种地区的差距会更大。
第三,越是落后的地区越依赖于预算外收入和对于企业的各种额外的收费罚款。
落后地区预算外收入比例相对较高这一点已是众所周知的事实。
前面提到媒体报道的关于中西部一些地区/开门引客、关门打狗0的招商政策其实也是这个问题的一个极端一点的表现。
世界银行在中国120个城市针对企业经商环境做了一个大型的调查研究,为我们上述假说提供了更进一步的证据(W orl d Bank ,2006)。
这份研究报告发现,税费占企业销售额的比重在东南地区是4.1%,渤海地区4.5%,中部地区5%,东北地区5.4%,西南地区6.3%,西北地区5.8%。
而用在接待政府官员的费用占销售额的比例在东南地区是1%,渤海地区0.9%,中部地区1.2%,东北地区1.4%,西南地区1.2%,西北地区1.3%,这说明落后地区的企业更可能面临政府的/苛捐杂税0。
企业每年平均与政府打交道的时间(天数)在东南地区是52,渤海地区72,中部地区52,东北地区63,西南地区66,西北地区78。
那么,这种恶性循环如何打破?关键的问题是,从一种相对落后的状态开始,地区的经济起飞如何实现?在中国改革开放三十年内,一些在计划时期原本并不十分发达的地区(如广东、浙江、江苏)借助改革开放迅速崛起,从我们的上述理论出发,它们一定在某些方面打破了政企关系的恶性循环。
对于广东来说,经济特区成为一种保护投资激励的政策特区,而特殊的优惠外资和鼓励出口的政策,吸引了大批的外资尤其是港澳台资金的大量涌入,外资的涌入和大量新企业的建立在较短时间内打破了政商之间的恶性循环关系。
浙江的温州地区处于前线位置,国家投资很少,经济长期落后。
但这些地区在历史上就有悠久的经商传统,即使在计划经济体制时期,就大量人员在外经商,政府部门的吸引力相对较小,而且改革开放早期在外地经商的十万温州人为温州后来的产业打造了一个巨大的销售网络。
事实上,在温州,许多乡镇干部和城市干部利用下班之后和公休时间经营自己的企业。
江苏省在七十年代初就悄悄发展社队企业,到八十年代更是大力推进,而乡镇企业其实是基层政府直接参与经营的企业形式,政商合一使得政府的攫取动机大为下降(Che and Q ian ,1998),无形中对企业形成了产权保护。
江苏集体农村企业的成功经验在中国其他地区并不能够轻易复制,因为农村集体企业要求乡镇干部的强势地位和良好的经营素质,而这正是江苏许多地区的历史禀赋所赐予的。
像无锡地区建国以后国家的农业税赋一直非常沉重,必须依靠乡镇集体领导对农业生产的有效管理,由此造就了一个发达的集体经济和一支高素质的基层干部队伍。
这些例子的有益启示是,打破政商恶性循环的重要来源可以是:第一,在政策特区的鼓励下资本的/大推进式0的流入;有时干部异地交流可以从发达地区带去一些关联企业到落后地区投资,带动当地经济发展;第二,人员的大量迁出或被吸引到政府之外的职业,从这个意义上说,取消户籍制度、便利人员自由流动非常重要;第三,地方政府直接参与经营,但这种模式的成效必须依赖相应的制度和干部条件保证其经营效率。
参考文献:[1]Che ,Jiahua and Y ingy i Q i an .Instituti onal Env iron m en t ,Co mmunity G overnment ,and Corpo ra te G overnance :U nder -stand i ng Ch i na s 'T ownship-V ill age Ente rprises[J].Journal of L aw ,Econom i cs&O rg an izati on 1998,14:1-23.[2]F rye ,T i m othy ,and A ndre i Shle ifer .T he Inv isi b l e H and andthe G rabbi ng H and [J].Ame rican E conom i c R ev i ew,1997,87:354-358.[3]W orld Bank .Chi na :G ov ernance ,Invest m en t C li m ate andH armon i ous Soc i e ty :Com petitive Enhance m ents for 120C i-t i es i n Chi na[R ].W ash i ng ton D.C ,T he W o rl d Bank ,2006,37759-CN.[4]Zhang ,X i aobo .F i sca l D ecentra lization and P o litica l C entra l-ization i n Ch i na :I m pli ca tions f o r G ro w th and Inequa lit y [J].Journal o f Co m para ti ve E conom i cs ,2006,34:713-726.(责任编校:罗建华)。