长春
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要］ 中国现代化、 城市化、 民主化的迅速推进要求重新审视社区的发展问题。 然而， 中国城市社区的现状同创建未来社区
的要求还有很大距离， 存在着社区规模小， 组织职能界定不清， 社区组织整合功能弱化， 社区工作者负担沉重、 办公条件差、 待遇 低， 并承担着过多的行政摊派任务等问题。而解决这些问题的根本出路是创建一街 （街道办事处） 一区 （社区） 式的大社区， 具体地 说， 要对现有社区进行大规模重组， 创建大社区的组织体系， 建立大社区式管理新体制， 创建社会化、 系统化、 网络化的新型社区服 务体系， 推进大社区管理体制的综合配套改革， 建立大社区自治的直接民主运行新体制。 ［关 键 词］ 城市； 大社区； 社区管理体制 ［文献标识码］ ) ［文章编号］ （$##" ） !##(*(+,, #+*##"(*#［中图分类号］ %&!$’(
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第*期 （总第 +, 期）
长春市委党校学报
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创建大社区是中国城市社区 发展与制度创新的战略选择
课题组 （中共长春市委党校［摘科学社会主义教研部， 吉林
［收稿日期］ $##"*#,*!( ［基金项目］ 全国行政学院系统科研合作基础项目 ［#!./0##! ］ 张 纪 （!&+1* ［作者简介］ 和社会学研究。
迅速增加。因此， 市场化与城市化的迅速推进， 使原 有的居委会在组织规模、职能定位和活动方式上已 经远远不能适应城市基层社会化与民主化管理的客 观要求。!" 世纪 @" 年代初， 中国的城市社区应运而 生。在党中央和国务院的支持下， 截止 !"", 年底， 中 国县级以上城市对社区的规划与重组初步完成。按 照地域性和认同感等社区构成要素，各城市均由两 三个或更多个居委会所辖区组合为一个社区，命名 为 “社区居民委员会” ， 从而成为政府主导、 社会各界 参与、 居民群众民主管理的城市基层新型组织形式。 中国城市社区由点到面历经十多年的发 展 ， 虽 然时间比较短， 但仍积累了比较丰富的经验， 取得了 重要进展，初步形成了比较完整的社区组织领导和 管理体制，各大中城市创造了具有不同特色的社区 发展类型或模式，得到了各省市地方政府财政的大 力支持， 基础设施等方面的条件逐渐得到了改善， 有 些社区初步纳入了地方政府 “十五” 发展规划之中， 社区理念也逐渐被城市居民所接受，得到了社会各 界的认同。尽管如此， 中国城市社区发展仍处于不成 熟的阶段， 组织领导体制、 管理体制、 自我发展还存 在许多难以解决的问题。
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会组织团体、党政机关和企事业单位等都是社区活 动参与的主体， 是社区服务的对象， 而各组织团体、 党政机关、 企事业单位以社区发展为主线， 形成系统 化的组织互动网络。社区以居民生活为基础， 具有生 活性、 自治性、 社会性和各组织活动互动性的特征， 本质上是一种社会性组织， 是以居民自治为基础， 各 组织团体共同参与活动，实现自我发展的社会组织 形式。 （三） 创建大社区， 实现自身健康有序的发展 建立在较大地域活动空间内和涵盖较多居民人 口， 吸纳较多的社会组织团体参与社区的活动， 才能 最有效最充分地发挥社区地域、 人口、 资源和组织的 优势， 实现自身健康有序的发展。从实现现代化社会 发展的目标来审视和创建大社区应有以下几项不可 或缺的指标：一是要有 !"# 以上的人口成为城市居 民， 并纳入社区管理体系之中； 二是城市管理的社会 化和现代化相辅相成， 互动发展， 从而要求对社区实 行动态式的社会化管理，并把社区规划纳入城市社 会化管理之中； 三是以社区为载体， 创建以居民民主 管理为基础， 集社区服务业、 社区商业物流、 社区文 化教育卫生、社区体育娱乐休闲和社区人居环境为 一体的现代城市生活体系。这三个目标客观上要求 整合现有的城市社区组织资源，发展涵盖居民人口 众多、 容纳社会团体组织、 建立生活基础设施更加完 备和文化教育卫生体育休闲设施更加充裕及其辐射 管理更加系统化的城市社区， 也就是大社区。 三、创建大社区的实施方略 根据中国城市人口密集、 居民居住区相对集中、 居民区地域空间相对狭小和地域内分布的机关团体 组织众多等状况， 参照现有 “两级政府、 三级管理” 的 体制， 借鉴发达国家社区人口规模设置的成功经验， 重建中国城市大社区的目标应确立在县级以上中心 城市，创建以街道办事处辖属地为基础的，涵盖 $" 至 $! 万左右人口规模的大社区， 即一街 （街道办事 处） 一区 （社区） 式的社区。 （一） 对现有社区进行大规模重组 重新审定城市规划， 按照规模适度、 方便管理、 反馈迅速、 便利通畅的原则， 把城市街路等基础设施 同自然、 人文景观等要素综合起来， 适度扩大街道办 事处管辖区域， 重新设定街道办事处辖属地， 使之扩 大到 $" 万人口规模以上。要以街道办事处划定的地 域范围为基准，对辖区内现有分布的若干小社区进 行组织合并，对原有社区的办公用房和相关设施进 行重新配置，建立一个街道办事处辖地内设置一个
!" 社区规模过于狭小，极大地制约着发展的空
间， 难以在更大的范围吸纳政府和国内外资金支持， 束缚了社区组织的活力。北京市西城区划分为 !" 个 社区， 天津市西城区划分为 #$" 个社区， 南京市玄武 区划分为 %& 个社区。沈阳、 长春的每个社区居民人 口为 $’((— ——$(((( 人左右。城市社区人口规模最 多的是北京市西城区，每个社区人口为 # 万至 ) 万 人之间。大多数城市社区涵盖的人口规模为 !((( 至 社区的组织、 地域和人口规模狭小造成 %((( 人左右。 了自身难以克服的许多弊端：一是难以承担更多的 社会化管理、 社会化服务的任务； 二是难以吸纳更多 的居民和驻社区单位参与社区建设的事务；三是难 以整合、 利用和开发社区资源， 形成资源共享； 四是 加重了地方政府管理负担， 造成了大量的人力、 物力 和财力的浪费；五是难以吸纳民营资本和国外资本 参与社区的发展。
社区的组织模式。为此， 需要进一步改革现有的城市 管理体制， 建立 “两级政府、 两级管理” 的城市管理新 体制。在原有的 “两级政府、 三级管理” 的城市行政管 理体系中， 街道办事处作为区政府的派出机构， 承担 着对城市基层社会综合行政管理的职能。而大社区 组织的建立， 标志着街道办事处在城市的街道、 社区 层面把对城市基层的社会管理权力转移给社区， 由 社区组织独立行使基层社会的综合管理权，街道办 事处作为政府派出的机构在社区担任综合协调、 规 划指导和行政执法监督的职责。同时， 市区政府的各 职能部门在社区内统一设置工作站，同街道办事处 实行 “一门联动式” 办公， 行使社区层面的行政执法 职能， 从而在大社区内， 建立一个社区自治管理系统 与政府行政管理系统相统一的工作平台，从而产生 共生机制。 （二） 创建大社区组织体系 创建大社区组织体系要切实做到政社分 开 、 政 事分开、 政企分开， 从而真正完成从政府主导型社区 组织向自治型社区组织的转变。地方政府把社区事 务真正交给社区组织来办，使政府对社区的管理切 实转为战略决策、 规划设计、 监督制约、 财政支持、 政 策规范等 “务虚式” 的管理。 大社区组织的领导机构是建立大一统的社区党 的工作委员会 （党工委） 。社区党工委对街道—— —社 区层面的党建工作，对社区发展的重大问题实行总 的领导。 在社区党工委的领导下， 建立 “一个大会， 两个 机构” 议行统一的大社区组织体系。 “一个大会” ， 即 社区成员代表大会， 由居民代表、 社区内各种社会团 体组织和中介服务组织代表等选择产生，是社区最 高的权威机构。 “两个机构” ， 即社区办事机构和社区 监督机构。社区管委会是社区成员代表大会下设的 办事机构，行使社区成员代表大会委托部署的社区 属地综合社会管理权。管委会成员由社区成员代表 大会选出的常委担任。社区管委会成员应列入国家 事业干部编制， 管委会的各职能部门， 可根据需要选 聘若干非专职的社区干部，其工资待遇可以通过地 方财政、 社会筹集、 管理服务费等多渠道解决。社区 评议委员会是社区成员代表大会下设的民主监督和 评议机构， 对管委会的管理工作进行监督、 检查、 评 议；对街道办事处和政府职能部门工作站的工作提 出批评或建议，对社区服务组织的工作进行监督检 查， 及时反映社情民意。只有建立 “一个大会， 两个机 构” 议行统一的社区组织系统， 才能充分行使居民群 众的社会自治权， 使社区组织充满生机和活力。
#"社区组织职能界定不清。社区组织是什么？人
们对此缺乏科学的明确定位。一些社区组织成为居 委会的翻版；同社区发展相衔接的法律法规建设严 重滞后， 迟迟不能提到人大立法日程上， 致使社区应 享有的责权利难以落实。
$" 政府主导型的社区管理体制加重了地方城区
政府的社会管理负担， 弱化了社区组织的整合功能。 从整体上说，中国城市社区在各级地方政府的扶植 下成为履行城区政府行政职能的工具，因此造成事 实上的政社不分， 存在政府办社会， 社区自治职能不 到位的问题。 办公条件差、 待遇低， 并 %"社区工作者负担沉重、 承担了过多的行政摊派任务。据长春市政协的调查， 社区组织每年要同上级各有关职能部门签订各种责 任书、 合同和达标书等几十份， 还要接受地方党委和 政府几十个职能部门的二十几项检查，占用了社区 工作者的大部分工作时间，搞得苦不堪言。据对大 连、 沈阳、 天津、 长春等地的调查， 多数社区组织的办 公用房达不到当地政府规定的标准。社区工作者的 工资待遇， 各地没有统一的标准， 普遍存在着远远低 于当地城市职工平均工资水平的问题。此外， 大多数 城市的社区工作者没有退休养老金和医疗保障， 从 而影响了这支队伍的稳定性，因而难以吸收高素质 的人才到社区组织中工作。 产生以上问题的原因是多方面的，而最根本的 原因是现在的社区组织管理制度已经不适应中国的 现代化、 城市化、 城市管理社会化与民主化对社区发 展的要求。要从根本上解决社区存在的问题， 为社区