第五章管理的基本手段（Ⅰ）本章教学目的通过本章的学习，了解管理基本手段的主要内容、性质和特征，掌握管理的基本手段在管理实际中的运用。

（Ⅱ）本章主要内容本章主要介绍：管理的行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。

第一节行政手段（Ⅰ）本节学习要求了解：（1）行政手段的概念；（2）行政手段的基本特征；（3）行政手段的主要功能；（4）行政手段的缺点。

领会：（1）行政手段是一个组织的领导人员或领导机构行使组织权威的过程；（2）行政手段的根本性质就是服务；（3）无论行政手段采取什么形式，都是自上而下地发挥作用的；（4）最少使用行政手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。

应用：科学、合理地运用行政手段需要注意的问题。

（Ⅱ）本节教学纲要（一）行政手段的内容行政手段的概念。

行政手段与组织权威的关系。

（二）行政手段的性质和特征行政手段的性质。

行政手段经常采用的形式和作用方向。

行政手段的基本特征。

（三）行政手段的功能行政手段功能的主要表现。

（四）行政手段的运用行政手段的缺点。

运用行政手段需要注意的问题。

（Ⅲ）本节教学内容一．行政手段的内容行政手段是一种依靠行政组织的权威和行政岗位的权力，运用命令、指示等强制性的方式，对下属或下一行政层级的机关施加直接影响的方法。

◆无论在公共行政领域，还是在私人行政领域，这种手段都是以权威和服从为前提的，表现为一种权力支配关系，其作用形式是根据行政组织系统的层次结构自上而下发挥作用的。

◆组织的权威根据组织系统的等级结构而被赋予组织中不同层级上的职务和职位，当组织的权威与这些职务和职位联系在一起的时候，是以权力的形式出现的。

◆行政手段的基本要求是，在权威和权力的作用范围内，下级必须服从上级。

◆在历史上，行政手段是最早被运用于管理的手段之一；国家与社会公共事务管理的领域是行政手段广泛运用的领域，或者说是主要运用行政手段的管理系统。

◆可以说，在一切具有层级结构的、各种各样的企业、事业组织中，都程度不同地运用行政手段。

◆行政手段运用中所依据的权威是组织的权威，而组织的权威又是在权力结构和权力运行中建立起来的。

二．行政手段的性质和特征（一）行政手段的性质行政手段是建立在权威与服从的关系基础上的，是一种权力支配关系，行政手段的运用具有强制性，较少给下级或下属留下回旋余地。

——行政手段的根本性质就是服务，服务是管理的根本目的，这是由管理的实质所决定的。

▲在整个社会系统中，公共行政被定位在为社会服务的角色上；▲在一切公共组织中，管理系统都是为其他方面服务的；▲在私人组织中，管理也是为整个系统的运行提供服务的。

——所以，对于行政手段的运用来说，迎须树立起管理就是服务的观念。

行政手段所表现出的有令必行、有禁必止，完全是从属于提供高质量和效率这一目的的。

——相反，如果在行政手段的运用中，不以服务为目的，管理者就极其容易使自己凌驾于管理系统之上，滋长官僚主义。

（二）行政手段的特征。

（1）权威性行政手段所依据的是组织的权威。

一般说来，组织层级越高，权威也就越强。

行政手段的运行规律是由权威较强的一方对权威较弱的一方施加影响和支配行为。

作为行政手段的命令、指令等，都是从较高的组织层级中发出，由较低的组织层级接受和执行。

组织层级越高，它的权威也就越强，由它发出的命令、指令等等，适用范围也就越大，其接受率也就越高。

（2）强制性强制性是与权威性联系在一起的，建立在权威基础上的命令、指令等等，必然带有强制性的色彩。

★行政手段的强制性表现为，较高组织层级的管理机关和管理者运用权力，对下属机关和人员进行直接指挥和监督，调节下属各部门、各单位或各个成员的行动，而下属机关和人员对上级机关和人员的指挥、命令、指示、监督和调节活动，必须服从和认真加以执行，不能怀疑、否定和抵抗。

★行政手段的强制性存在于有着直属关系的两个组织层级中，随着组织层级之间间距的扩大，强制性出现减弱的趋势。

也就是说，在两个组织层级之间存在着的组织层级越多，强制性也就越弱。

（3）垂直性行政手段的垂直性指权力作用方向的垂直性，是通过组织织系统、组织层级自上而下地实施管理活动的权力运行方式。

这里，下级只服从直接上司的领导和指挥。

行政手段作为人类最早使用的管理手段之一，它最初存在于结构比较单一的组织中。

这种组织往采用集权制，把组织的职位按垂直的直线系统排列起来，因而权力也就沿着这些职位敷设的直线发挥作用。

总之，行政手段的垂直性表明：它是一种权责分明，信息沟通方便，便于统一指挥、集中管理的管理方式。

在横向关系上，则不存在领导或指挥的问题。

（4）随机性随机性也就是行政手段的直接性、灵活性和具体性。

即，这一手段的运用，总是根据具体的情况而作出具体的选择，因时间、地点、条件和对象的变化而变化。

在行政手段自上而下地发挥作用的过程中，只存在着直属的领导关系，排除了越级指挥。

因而，它是建立在充分的信息拘通基础上的，不需要模糊的、原则性的指示，只接受具体的、可操作性的指令。

行政指令在实施过程中的具体做法也因对象、目的和时间的变化而变化。

任何行政指令都是在某一特定的时间内对某一特定对象起作用，具有明确的指向性和一定的时效性。

一项行政命令往往只在极短的时间内才具有约束力，一旦时过境迁，这项命令无需废止也就不再发生作用。

（5）无偿性行政手段适用于组织的等级原则，上下级之间不存在平等关系，下级的权力表现为上级的授权，因而，下级应对上级负责，没有讨价还价的问题。

运用行政手段进行管理过程中，上级对下级有着无偿支配权，对下级的人、财、物等的调动和使用不讲等价交换，一切根据管理的需要，不考虑价值补偿问题。

三、行政手段的功能在任何管理中，都存在着权威与服从的关系，缺乏权威与服从，管理职能就无法实现。

行政手段是权威与服从关系的典型形式，是执行管理职能的最为基本的手段之一。

——其功能如下：首先，行政手段的运用可以使组织内部实现统一，获得系统整体的功能，从而使组织上层制定的方针和政策得到贯彻，实现对全局活动的有效控制。

在管理实践中，运用具有强制性的行政手段，有其必要性。

其次，行政手段具有快速、灵活、高效的特点。

——行政手段以行政命令的方式出现，是建立在权威的基础上的，下属必须服从。

→→→→这些命令总是针对具体问题的，在执行中，不需要作进一步论证，不可以商量，排除了许多影响行为的因素和环节。

→→→→速度快。

总之，行政手段是一种非常有效的管理手段。

第三，行政手段是比较简单的手段，是最为基本的手段。

▲行政手段的运用是一切其他管理手段的基本保障。

▲在管理活动中，经济手段、法律手段、思想教育手段，以及目标管理、全面质量管理等具体的技术性手段的运用，都是建立在行政手段的前提下的。

行政手段完备，其他手段的实施才有保障。

▲在许多情况下，行政手段是与其他管理手段交叉并用的。

四、行政手段的运用（一）行政手段的局限性首先，行政手段是在管理活动中最经常运用的手段之一，也是管理者最乐意使用的手段。

——注意：行政手段以权威作支柱，是一种权力支配活动，往往表现出集权的特征，对调动各个组织层次的积极性、主动性和创造性是非常不利的。

其次，下级的积极性、主动性无法得到发挥，组织的命运往往取决于最高一级，最高一级管理层及其领导人就是非常关键的因素。

——增加了随意性。

再次，行政手段作为一种纵向垂直管理方式，容易强化组织权威，拉大上下级之间的距离，从而助长官僚主义的滋生。

第四，行政手段的垂直管理有可能割断组织各个层次上的横向联系，使横向沟通无法进行。

——给上层决策造成困难。

——因此，在管理中，应当把最少运用行政手段作为一种成功管理的追求。

◆除了国家管理之外，其他的管理领域，都应当尽可能少地运用行政手段。

◆最少使用行政手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。

（二）怎样科学、合理地使用行政手段——适时、适情、适度，需用时必用，不需用时决不乱用。

（1）突出目标导向——根据目标的要求，确定采取运用行政手段的方式。

（2）建立一套严密的组织机构——以任务为中心，因任务设机构，因机构定职务，因职务择人员。

做到大权在握、小权分散，强调下级服从上级，但又不要多头领导，以免政令分散。

（3）处理管理宽度与管理层级的关系——集中领导、分级管理，管理宽度与管理层级要适当。

▲命令不要直接下达到基层，而要逐级下达。

▲各个管理层级干其应干的事情，负各自应负的责任。

▲在管理实践中，要有管理宽度与管理层级的最佳结构。

（4）权责一致行政手段要求每一个层级及其每一个管理者，都必须明确自己的目标和责任，同时享有相应的权力。

有权力就要承担责任，权与责必须保持一致。

——总之，行政手段是实现管理功能的一个重要手段，但只有正确运用，不断克服其局限性，才能发挥它应有的作用：首先，必须树立服务意识；其次，应当自觉地提高自己的管理水平和各个方面的素质。

再次，更为重要的是，行政手段必须以群众的监督作为补充。

第二节法律手段（Ⅰ）本节学习要求了解：（1）法律手段的概念；（2）法律的概念；（3）法律手段的主要特性；（4）法律手段的主要功能；（5）法律手段的优点和缺点。

领会：（1）法律与制度作为一种管理手段时，它们之间的联系和区别；（2）法律手段是管理系统整体意志的体现；（3）法律是一种特殊的规范性信息；（4）法律手段具有广泛的适用性。

应用：使用法律手段时要特别注意的问题。

（Ⅱ）本节教学纲要（一）法律手段的内容法律手段的概念。

法律的概念。

法律规范的性质和类型。

（二）法律手段的性质和特征法律手段的性质。

法律手段的特征。

（三）法律手段的功能法律手段的功能。

法律手段的思想影响作用。

（四）法律手段的运用法律手段具有广泛的适用性。

法律手段的优点。

法律手段的缺点。

运用法律手段需要注意的问题。

（Ⅲ）本节教学内容一、法律手段的内容（一）什么是管理上的法律手段法律手段是一种运用法律规范和具有法律规范性质的各种行为规则进行管理的方法。

▲这里讲的法律，是在社会学和管理学意义上的，是广义的；与法学中所特指的狭义的国家法令有所不同。

——不仅包括由国家制订、实施的法律，还包括管理系统所制订和实施的各种类似法律性质的行为规范，是国家法律和组织内部纪律章程、行为规范的总称。

运用法律手段进行管理，是人类文明与进步的重要标志。

（二）法律规范的分类1．按照法律规范的不同表现形式分为义务性规范、禁止性规范和授权性规范；2．按照法律规范内容的确走性程度分为确定性规范和非确定性规范；3．按照法律规范机关和法律效力的不同，可以分为法律、法令、条例、决议、命令、守则、合同、标准、规章制度及其他规范性文件。

——运用以上这些不同的法律规范来进行管理，就构成了各种具体的法律手段。

（三）法律手段包含法律发挥作用过程中的制度人们习惯上用“法制”一词来概称“法律和制度”，法律和制度是现代社会中密切联系的两个概念：（1）法律由管理系统中的权力机构所确立。