长江三角洲城市群一体化发展的新视野与践行路径文\ 郁鸿胜\ Yu Hongsheng \ 上海社科院城市化发展研究中心主任、研究员、博导，国家发展和改革委员会长三角区域规划综合组成员，上海市人民政府规划委员会专家委员导读：长三角城市群被誉为世界第六大城市群，城市群整体发展水平居全国城市群之首，但行政壁垒等问题已成为影响城市群加速发展的严重障碍。

为此，深化区域要素整合、加强区域制度合作、建立城市群合作机制、加快基础设施一体化建设等践行路径，是实现长三角成为具有国际竞争力的世界级城市群的发展路径。

关键词：长三角城市群；区域规划；城市首位度DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2010.04.001在全球化背景下，城市竞争不再是区域范围内城市之间的竞争，而是作为一个更大的城市群经济实体，在更广阔的开放式空间范围内参与全球竞争。

长三角城市群被誉为世界第六大城市群，城市群整体发展水平居全国城市群之首。

近日，国务院正式批准实施《长三角地区区域规划》，明确了长三角地区发展的战略地位。

但是如何更好地发挥长三角城市群的功能与作用呢？更合理配置各类资源、更明确实现城市功能定位，对于实现长三角成为具有国际竞争力的世界级城市群的发展目标，具有战略意义。

一、长三角城市群一体化的现状及主要问题（一）长三角区域空间布局的现状概括起来，长三角区域整体空间布局总体上具有三个基本特征。

一是基本形成长三角城市群空间布局结构的基础设施体系，城市群域的城市“同城效应”日益显著。

长三角区域相继建成沪宁、沪杭、杭宁、同三国道等高速公路以及苏通大桥、沪崇启大桥、杭州湾跨海大桥的建设，使长三角“同城效应”日益凸现。

二是长三角区域人口向城镇集中加速，城市化水平逐步提高，公共和社会服务设施明显改善。

长三角区域农村人口向城镇转移趋势明显，城镇规模不断扩大。

公共设施和各项社会事业同步推进，共同发展。

三是城市群的城市体系布局上呈现出特大城市和大城市偏少的扁平状结构。

长江三角洲地区16个地级以上城市中，人口超过300万的特大型城市仅有上海和南京2个，人口在100—300万之间的有5个城市，而在5万以下的小城镇有近千个之多。

（二）长三角城市群一体化的主要问题一是长三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。

上海的城市首位度只占全国GDP的5%。

与国际发达国家首位城市相比差距较大，如纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%。

二是城市群域的城市功能定位与分工不够明晰。

长三角城市群域各城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似型，长期以来形成各城市的经济同构化，城市的定位和职能分工模糊。

三是城市群域城镇体系布局中的产业仍属粗放型经济。

长三角经济增长基本依赖于资源高消耗，生态环境脆弱，水体污染、大气酸雨、土壤破坏和固体废弃物堆积等问题突出。

四是行政区划的行政分割成为合理调整城市群域各城市的规模等级的重要制约瓶颈。

长三角地区分属江苏、浙江、上海两省一市，行政壁垒成为调整城市体系很强的负面影响。

二、国际发达国家城市群对长三角一体化发展的启示（一）区域面积国际发达国家城市群的总体区域面积，基本上都将在10—15万平方公里左右，人口规模约在5000—6000万人左右。

日本东海道城市群面积10万平方公里，居住人口达6000多万。

而长三角区域面积在10万平方公里，人口约8200万人，到2020年区域规划人口总量控制在1.1—1.3亿左右。

因此，长三角城市群空间还应向外围拓展，积极向安徽区域、江西区域及苏北区域拓展。

（二）城市与人口国际发达国家城市群域中，特大城市和大城市数量众多，人口稠密。

美国东北部大西洋沿岸城市群囊括了美国东北部所有的大城市，日本东海道城市群，几乎集中了日本人口的5%。

与此相比，长三角的特大城市和大中城市数量占全国的比重仍然很低。

因此，加快特大城市和大城市发展是长三角城市城镇体系的建设方向。

（三）城市体系国际发达国家城市群次级城市群体系脉络清晰。

在发达国际城市群区域内，系统划分了若干不同等级规模的城市群体系。

日本北海道城市群通过高速新干线联接东京大都市圈、阪神大都市圈和名古屋大都市圈。

借鉴发达国家城市群体系的发展经验，长三角城市群应该是由若干个不同层次的次一级城市群组成。

（四）功能特征国际发达国家城市群体系发展中都有较鲜明的城市功能特征。

美国东北部大西洋城市群的特色是美国制造业中心，先进制造业占全国的30%以上。

虽然长三角在发展速度上和经济总量上都处于全国经济的领先水平，但是从产业能级、产业结构和产业特色上优势不突出。

要成为世界先进科技的制造业工厂，重大产业结构升级和特色先进制造业，是长三角城市群城市体系调整的重要方向。

三、长三角城市群一体化发展的新视野（一）三大城市群空间布局新构想长三角城市群总体上可以由上海城市群、南京城市群和杭甬城市群所组成，形成以上海为核心的“一核九带”空间格局，即以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带。

1、上海城市群。

上海城市群作为长三角城市群中的二级城市群，它包括二个重要的空间区域。

一是上海市行政区划范围内的上海市域城市群。

根据上海“1966”城镇体系，上海市域城市群可形成1个特大城市，2—3个大城市（次中心城市），5—6个一般大城市，中等城市控制在15个左右，小城市控制在45个左右。

二是以上海为核心的市域行政区外的经济辐射区域，包括江苏的苏州、无锡、南通和浙江的嘉兴、湖州等区域。

总体来说，上海城市群总计有89座城市，地域总面积3.7万平方公里，总人口约4000万人城市，地区生产总值2.2万亿元左右，分别占长三角区域的17.5％、32％和47％。

2、南京城市群。

充分发挥长三角北翼的区位优势，将安徽部分城市纳入到南京辐射范围内共同发展。

南京城市群以南京为核心，主要包括南京、扬州、镇江、常州、泰州、马鞍山、芜湖、滁州，形成“1+7”的发展格局，其地域面积为4.56亿平方公里。

2004年，南京城市群总人口为2712万，实现地区生产总值为6115亿元。

南京城市群发展将以南京为核心，以一带（沿江城市带）、一轴（城镇发展轴）和三条通道（交通干道）为基础，构筑苏中南及皖南四级城市。

3、杭甬城市群。

以杭州、宁波为核心，构筑环杭州湾城市带的四级城市体系，形成双核城市群。

杭甬城市群主要包括杭州、宁波、绍兴、舟山和台州等城市，形成“2+3”发展格局，其地域面积为4.5万平方公里，占长三角总面积的21%。

2007年度，杭甬城市群总人口达到2324万人，实现地区生产总值为9791万元，占长三角比重分别为17%和21%。

（二）泛长三角城市群的预构基于经济、社会联系为主，兼顾地理位置和历史影响，泛长三角区域主要由“五省一市及台湾省”所组成，即上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、福建省和台湾省，简称“5＋1＋1”。

在泛长三角区域合作，要重点体现六个一体化的基本特征，即要素市场和产品市场一体化、产业结构和产业布局一体化、城市体系和城市布局一体化、基础设施和环境保护一体化、经济运行和管理体制一体化、制度构架和政策措施一体化。

其中，要素市场和产品市场一体化是泛长三角区域经济一体化的前提和基础，制度构架和政策措施一体化是泛长三角区域经济一体化的行为规范和制度保障。

四、长三角城市群一体化发展的路径选择（一）深化长三角区域要素整合1、推动区域企业协作与产业融合发展。

加强各地区产业规划的协调与衔接，确定区域产业总体发展战略和中长期实施计划，促进产业关联发展，努力形成“你中有我、我中有你”、科学合理、富有竞争力的区域产业协作体系。

强化市场力量，以区域企业协作促进区域产业融合发展。

2、加速统一市场体系建设。

培育区域一体化的消费品市场和资本、技术、劳动力等要素市场，实现区域内各地区市场的互相开放；建立统一的企业和市场的信息系统，为市场一体化创造条件。

与国际惯例接轨，统一、规范区域内共享的市场规范和技术标准。

鼓励和允许国内外资本以独资、合资、合作、联营等方式进入长三角区域的共同市场。

3、推进长三角城市群社会服务体系的共建、共享。

积极发展多元投资合作办学，鼓励发展长三角区域高等教育机构的跨省市合作和跨省市发展，支持非公有资本参与非义务教育阶段公办学校的改制和重组，鼓励非公有资本投资建立高水准的高校，大力发展非学历培训。

鼓励组建跨省市的医疗服务集团，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制。

以支持服务为突破口，积极探索以个性化服务为特征、面向整个社会服务体系的建立。

4、完善创新体系建设，搭建创新共享平台。

充分发挥上海人才和科技资源优势，率先建立以企业为主体、市场为导向、产学研有机结合的技术创新体系。

大力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，逐步形成以知识创新为基础、技术创新为重点、制度创新为保障、科技中介服务为纽带的城市创新体系。

以大型企业的研发机构为依托，整合高等院校、科研院所等科技资源，构建长三角企业技术创新和产业化平台。

（二）加强长三角区域制度合作1、城市群发展制度合作。

重点围绕共同打造长三角世界级城市群，提高城市群综合竞争力，形成布局合理、功能齐全的制度协调机制。

打破行政区划界限，加快长三角上海城市群、南京城市群、杭甬城市群次级城市群合作，首先可在交通“无缝衔接”、产业对接、创新平台共享等方面首先突破。

同时，加强长三角城市群与次级城市群的之间的制度协调。

2、探索环境保护和区域补偿制度。

建立和完善两省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况；建立环境信息共享机制，形成相邻区域环境应急和环境执法机制的正常化和规范化；联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护。

根据各地生态、资源禀赋统一规划各类主体功能区域，探索差别化的区域生态、资源利用政策，建立生态、资源补偿机制。

3、加快区域政策和法规制度协调。

目前，长三角地区现有三个省级地方立法主体和五个较大市地方立法主体（南京、杭州、宁波、苏州、无锡），形成了一系列具有地方特色的法规。

加快系统梳理区域法规、政策冲突，分析不同政策法规对长三角协调发展的影响，提出统一法规政策的对策建议。

4、推进区域社会事业制度合作。

建立科学规范的长三角区域劳动力流动制度，形成合理控制人口区域规模的区域性综合人口管理制度；加强上海与长三角区域医疗卫生制度的协调，合理配置长三角地区的医疗卫生资源、统筹长三角区域城乡关系、提高区域公共服务的公平性；通过对社会保障、医疗卫生、文化、教育等制度协调，建立制度合作的体制与机制。

（三）建立长三角城市群合作机制1、建立区域合作组织框架。