工业用地扩张和低效利用机理剖析——以南京市为例1张倩王海卉【摘要】城市工业用地快速扩张、蔓延，出让地价低和地均产值不高是很多城市、城镇普遍存在的现象，也是让规划从业人员困扰的现象。

国家实施的系列治理整顿政策和最低地价限制政策都以解决上述问题为目标，但调控在一定程度上失灵。

本文以分析我国工业用地市场是一般竞争市场为出发点，讨论了最低地价限制为何作用有限的原因，进而从城市和乡镇的税收预期与“博彩”预期两方面分析了地方政府低价出让工业用地、不惜代价招商引资的内在理性逻辑，并指出，地方企业的培育和公共物品的差别化提供将是地方政府的解困路径之一。

【关键词】工业用地；扩张；低效利用低价协议1．工业用地扩张和低效利用的问题在近年的城市用地快速扩张中，尤为显著的是工业用地的蔓延，其载体主要是各类开发区、工业园区。

对南京的实证研究表明，南京城市空间外延扩张的主要载体是各大开发区，形成了蔓延的态势（张倩，2012，熊国平，2010），而对南京周边县城和建制镇的调查研究表明，县城和建制镇的建设用地增长也主要表现为工业园区斑块的从无到有，急剧膨胀。

这使得城市规划者不得不面对城市新增长和新空间的扩张，在总体规划和其他规划中，如何应对地方提出的近乎不能实现的大规模空间需求成为规划者思辨的问题。

南京城市层面的开发区多创立于1990年代初至2000年代初，在1990-2004的十几年间，开发区数量增加、规模扩张。

从大背景来看，这是国家经济快速增长、引进利用外资的阶段，开发区——将空间宽裕、低价协议出让土地和政策补贴三种经营策略相结合，成为城市吸引投资、促1本文系国家自然科学基金资助项目“政策分析角度的苏南乡村地区空间集约化规划研究”的成果（项目批准号：51108073）进二产快速增长的一种制度创新。

而周边县城和建制镇的开发区普遍成立于2000以后，这是由于大城市本身退二进三、产业外移和浙江、苏南等地的产业不断转移需要找寻新空间造成的。

工业用地激增的表象是增长过快，带来蔓延和空置；过程是协议出让，土地出让价值较少体现；内涵是工业用地的低效利用，单位产值不高。

作为“世界工厂”，全球化投资和生产在我国四处寻觅落脚点，而全国绝大多数城市处于工业化时期，资本对空间的需求无处不在，另一方面，保住18亿亩耕地红线关系到国家粮食安全，城市用地增长特别是工业的疯狂增长必然遇到边界，矛盾十分尖锐。

这使得土地的高效利用成为学者乃至地方政府普遍的诉求。

2．对工业用地的调控和调控失灵2.1 国家对园区用地的清理整顿工业用地存量大，是有一定历史原因的。

工业用地出让的规范化本身有一个渐进的过程，开发区形成的初期也是我国土地出让制度逐渐形成的时期。

土地使用权出让一开始主要关注经营性用地——商业和住宅用地等，工业用地出让的规定较模糊。

例如1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、2002年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，均只对经营性用地必须公开招拍挂有着明确的要求。

按照2006年之前的国家有关法规2，工业和教育科研设计用地都可以采取协议的方法出让，这个时期工业用地的低价协议甚至划拨一直是主流。

无论是在大城市还是小城镇，由于土地出让中不规范行为很多，更有厂商借机圈地，形成圈而不建、建而不生产的空置现象，导致国家出台一系列政策对此进行调控。

2003年2月，国土资源部发布《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》，同年7月国务院颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，对各类开发区违法出让、违法扩张提出严格的管理要求，对随意圈地，毁坏耕地的行为提出治理整顿。

2004年4月，《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》指出：“进一步加大对土地市场的宏观调控，继续深入开展土地市场治理整顿，半年左右时间，全国要暂时停止审批农用地转非农建设用地，严格执行土地利用总体规划和年度计划”。

这些政策从侧面反映出城市利用开发园区等载体扩张城市空间、吸引投资的做法是普遍而令人焦虑的。

2004年国务院主导的这一轮土地市场治理整顿卓有成效，南京市撤销开发园区37个，2见《协议出让国有土地使用权规定（中华人民共和国国土资源部令第21号）》第九条占总数的66%；核减、退回土地约260平方公里；仍保留、整合开发园区19个，总面积150平方公里3，力度不可谓不大。

随着制度的完善，在2006年之后，南京的工业用地逐渐实施公开招拍挂出让制度。

然而，没有迹象表明对土地的调控起到了持续的作用，到2010年的不完全统计，南京市市级以上开发区总面积已增长到286.45平方公里，从2004年治理整顿开始，年均仍增长近23平方公里。

而县、镇级的工业园区也在扩张，以2009年的数字计，南京溧水县和高淳县4年增长的生产性建筑达25.87万㎡和10.76万㎡，使得生产性建筑的存量达188.65万㎡和201.31万㎡5。

一方面国家大力调控，一方面园区持续扩张的动力未止。

2.2 工业用地出让最低价标准的出台在量的调控之外，国家还对出让地价进行了限制。

开发区是通过协议的途径招商引资、拓展空间的，招商引资的力度和速度十分重要，对土地的集约利用则落后于这个目标。

在2007年以前，开发区利用协议一对一谈判确定土地价格，出让的地块和单价都不公开。

公开的只有部分年份全市总协议用地供应量和总价（表1），可以看出，南京市城市建设用地中协议用地的平均单价仅有197元/平方米，为招拍挂用地单价的1/12，低成本的工业用地大量被出让了。

表1 2004-2009年度南京招拍挂和协议用地面积和价格注：资料来源：南京市国土资源局网站，2007年起，因为土地部门出让方式创新，“协议”的数据中包括了很少量招拍挂工业用地。

表格为作者自制。

3南京市国土资源局2004年工作总结和2005年主要任务，南京市国土资源局网站4溧水和高淳原来是南京的远郊两县，2013年改县为区5资料来源：江苏省住建厅2009年村镇建设统计年报这个问题很快成为显性的问题，从而被相关部门关注。

2006年，为控制“建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张”的严峻问题，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

”国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》的通知，对全国的工业用地出让最低价标准进行了限定，例如，南京市白下区、鼓楼区、建邺区、秦淮区、下关区、玄武区、雨花台区为四等地，最低标准480元/平方米；栖霞区为六等，336元/平方米；六合、浦口、江宁区为七等，288元/平方米，溧水、高淳县为十一等，144元/平方米等。

随后，2007年颁布的《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》和《南京市工业用地招标拍卖挂牌出让实施细则（试行）》中都规定了“工业项目使用国有土地应按照公开、公平、公正的原则，在土地有形市场通过招标拍卖挂牌出让方式取得土地使用权”，南京实施细则中且明确规定“科研设计、仓储物流等不符合划拨方式供地的新增建设项目用地，参照工业项目用地按本实施细则执行”。

2008年国土资源局还建立了工业用地网上交易系统，为公开招拍挂服务。

国家的调控有用吗？随着政策导向，2007年以后工业用地（和科研设计等）都公开挂牌，单块用地信息有据可查。

但所拍价格均没有溢价，仅仅满足了标准的要求，“建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张”这个问题并没有完全解决。

从招拍挂占工业用地出让总量的比例和单价来看，工业用地地价变化并不明显。

2007年，南京全市有33幅124.9公顷的工业用地是招拍挂试点出让的，但其背景是总协议出让共3205公顷用地，招拍挂仅占协议面积的3.9%。

当年的工业用地均价是174.14元/平方米，并不比调控前更高。

2008年挂牌出让工业用地144幅479.92公顷，挂牌的规模大幅上升，用地均价也上升至718.9元/平方米，为近年来罕见的最高。

但是2009年，工业用地均价又回落至301.2元/平方米，因为总体用地价格一直在上涨，该工业用地价格仅是同年经营性用地价格的6.58%，创下新低。

2008-2012年，南京公开挂牌出让的263块工业用地6（含科研、仓储等）中，无一例外，挂牌价即等于成交价，溢价为零，这不得不让人怀疑，所谓“竞得人”其实就是唯一的土地购买者。

而工业用地的购买单价则整齐划一，等于或略高于该区的最低地价标准。

相关政策的规定使得市区工业用地出让逐渐走向公开，也局部提高了工业用地出让地价，但总的来说，对提高工业用地的价格作用不大。

6含科研、仓储等用地，资料来源：南京市国土资源局网站3．工业用地最低价限制的执行悖论解答上述问题，首先须注意到，我国的工业用地（土地）市场并不是一个垄断的一级市场。

我国土地公有制，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”7。

全民实际上无法监管、处分自己的土地，国务院也无法在全国范围内挨个行使处分的权利。

所以，行使所有权的部门至关重要，决定土地使用的权利落在哪一级政府，哪一级政府就拥有了最大的发展资本，有土地效益最大化的冲动，决定了土地使用的安排。

在土地一级市场中，厂商是政府，购买者是开发商、投资商。

因为我国土地所有权人只有政府，所以，理论上土地一级市场是垄断的，这种说法也见诸于各种文章。

但实际上，一级市场垄断是一种相对的（在某一地方行政管辖空间范围内）而不是绝对的概念，地方政府对辖区内土地的一级出让是最接近于垄断的（仍然有多头供地的情况）。

但开发商却不全是本地的、甚至不是本国的，他们可以用脚投票，走到另一个城市去，使得地方政府的垄断性下降。

从全国来看，工业用地近乎是一种“无差别”的产品，而提供的“厂商”众多，共有2297个（市和县）供地主体，在全球一体化和地理空间扁平化的背景下，它们彼此之间有激烈的竞争关系，更接近于一个不完全竞争市场。

此外，市还有市辖区，市和县还拥有自己的开发区和新城等非行政序列中的行政主体，它们拥有的供地权各不相同，使得情况更加复杂化。

在土地经营中毫无疑问出现着供地主体之间激烈竞争的现象，竞相压价成为竞争的有效手段之一。

其次需进行解释：对市场进行最低限价从来不是一个好办法。

从供求关系上来讲，市场上有大量的卖方和买方，会形成市场均衡点A，均衡价格是P1。

假设限制一个最低价格B 在均衡点A之上，那么在B点的价格水平P2上就会出现相对多的卖家和相对少的买家，供大于求，要么引起价格下降直到A点——和政策的初衷背道而驰，要么一些厂商无力竞争而退出，导致供给曲线左移（S2），形成新的均衡点C（图1）。

7中华人民共和国土地管理法，2004图1 土地市场限价和供需关系（作者自制）土地市场的卖家就是市、县、区、新城、开发区——形形色色的政府，买家就是投资商。