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存量型控制性详细规划编制
——以西安沪灞生态区Ａ片区控制性详细规划为例
口张波，于姗姗，成亮，廉政
【摘要】在城市快速发展建设的背景下，城市规划正在由增量规划转向存量规划。目前，我国城市发展以增量规划为主，缺少 对存量规划的研究，但是在市场经济体制下，如何编制存量规划是我国城市规划体系中欠缺的一部分内容。研究结合西安、产灞 生态区Ａ片区控制性详细规划，对规划区进行土地存量评价，并提出加强多部门合作、提高公众参与，以及在保障各方权益的 同时坚守规划底线的要求，以期探索新时期控制性详细规划编制的方法。 【关键词】存量规划；控制性详细规划；权属关系；、产灞生态区Ａ片区 【文章编号 ００６—００２２（２０１ ５）ｏ５—００４３－０６【中图分类号】ＴＵ９８１ 【文献标识码】Ｂ
Ｂｕｉｌｔ－ｕｐ Ａｒｅａ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｃｏｍｐｉｌａｔｉｏｎ：Ｃｈａｎｂａ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ａ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ Ｃａｓｅ／Ｚｈａｎｇ Ｂｏ，Ｙｕ Ｓｈａｎｓｈａｎ，
Ｃｈｅｎｇ Ｌｉａｎｇ，Ｌｉａｎ Ｚｈｅｎｇ 瞩ｈ由删Ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｓ ｃｈａｎｇｉｎｇ ｍ ｎｅｗ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｏ ｂｕｉｌｔ－ｕｐ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｆａｓｔ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｐｒｅｓｅｎｔｌｙ ｃｉｔｉｅｓ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｍｏｒｅ ｎｅｗ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｈａｎ ｂｕｉｌｔ－ｕｐ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ Ｃｈａｎｂａ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ａ ｄｉｓｔｎｃｔ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ， ｅｖａｌｕａｔｅｓ ｓｔｏｃｋ ｌａｎｄ，ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｍｕｌｔｉ－ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔａｌ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ，ｅｎｓｕｒｅｓ ｂｏｔｈ ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒ ｂｅｎｅｆｉｔ ａｎｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｂｏｔｔｏｍ ｌｉｎｅ，ａｎｄ ｓｔｕｄｉｅｓ ｎｅｗ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｅｒａ． Ｉ＝ｌｌｌｍ＝ｌ Ｂｕｉｌｔ－ｕｐ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ，Ｃｈａｎｂａ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ａ ｄｉｓｔｎｃｔ
＠引言
我国正处于城镇化发展的快速阶段，到２０１ ４年我
国城镇化率已达到５４．７７％，城市人口规模超过农村
人口。当前，我国城市发展面临转型，为了防止城市
无限制的蔓延，应严控城市增长边界。目前，上海、
北京和深±Ｊｌｌ等大城市主要通过城市更新对城市建成区
进行结构调整、功能优化，即进行存量规划。我国存
量规划在总体规划层面的研究较多，但是欠缺控制性
详细规划（以下简称“控规”）层面的指引。因此，本
文着重研究控规层面的存量规划应如何实施。
控规在我国城乡规划体系中起到承上启下的作用，
是城市规划管理的手段，也是规划实施的重要内容。
在城市转型发展的过程中，控规在控制体系、内容和
方法上均需要调整，从原有的注重“物质形态”转向
注重“利益分配”、从“粗放型发展”转向“精细化
发展”、从“技术引导”转向“政策引导”、从“以需 定供”转向“以供调需”、从“政府干预”转向“多方
协调”以及从“终极目标”转向“动态过程”。本文以
西安沪灞生态区Ａ片区控规的编制为例，探讨控规阶
段的存量规划如何能够在规划设计方面具有可实施性、
在规划管理方面具有可操作性，以指导城市的更新建设。
１存量型规划概述
１．１存量规划的定义 为促进城市经济的持续稳定发展和渐进式转型，
提升土地集约利用效率，我国各大城市的发展逐步从
增量扩张向存量发展转变。增量到存量是对城市土地
使用方式的一种转变，因此研究增量和存量必须与土
地结合起来。
增量土地是指在城市开发建设中，由于城市扩展，
突破原有城市边界所占用的耕地或空闲土地，其注重物
质空间的外拓；存量土地是指在城乡建设用地边界内已
【作者简介】 张波，规划师，现任职于西安丝绸之路文化研究中心有限公司。 于姗姗，上海同济城市规划设计研究院丝绸之路规划设计所总规划师。 成亮 廉政 注册城市规划师，华中科技大学建筑与城市规划学院博士生，西北师范大学地理与环境科学学院讲师。 规划师，现任职于上海同济城市规划设计研究院丝绸之路规划设计所。
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５年第５期第３１卷４３ 被占有或使用的土地。存量规划是对城市
建成区空间结构及用地功能布局的改变，
即在布满色块的用地现状图上，转变现有
用地的性质，使用地更合理。存量规划包
括城市更新改造，但不等同于城市更新改
造。此外，其还包含政府的储备土地规划。
１．２存量规划的特点 当建城区的用地进行更新改造或有
重大项目置入时，将导致城市功能定位
发生变化，此时需要对土地进行重新定
性，以提升城市环境和空间品质。在具
体实施中，会涉及到控规阶段的土地问
题、产权问题及公共利益问题。因此，
存量型控规应注重权属利益的分配，而
非物质空间规划，这也将是我国目前城
市规划转变的一大方向。
１．３存量型控规的ｚＵｌ￣ｌＪ用类型及模式
存量型控规的土地利用类型可分为
变性质不重建、变性质重建、不变性质
不重建和不变性质重建四种类型。本文
针对出让条件不变和出让条件改变两种
情况，分别从以下四个方面进行分析。
（１）变 『生质不重建主要是指在原有用
地上不进行建设，仅改变其用地性质，属
于政策改造模式。例如，将工业向创意产
业改造，需从区位、交通、环境和土地
价格等方面来确定改变的效益，从改变的
价值来判定改变的合理Ｉ生，而不是随意转
变。由于工业用地或仓储用地的土地价格
低于商业、办公用地的土地价格，在规划
管理和实施中，若开发商获取的工业或仓
储用地的用地ｌ生质转变为商业或商务办公
用地，开发商应对其所获土地进行差价补
偿，以与市场出让价格相匹配。
（２）变性质重建主要是指调整原有土
地用地性质并进行重新建设，属于空间
改造模式。空间改造模式可分为政府将
土地收回和由开发商自主开发建设两种
类型，开发商自主开发建设应按照土地
价格进行差价补偿，或者适当建设公益
性公共设施。 （３）不变性质不重建主要是指不改变
原有用地的用地性质和建设情况，属于
维持现状模式，可在有条件的情况下对
其进行更新改造。
（４）不变性质重建是指不改变原有土
地用地性质，但进行重新建设。从经济
效益考虑，在不改变容积率、建筑密度
和空地率的情况下，重新建设基本不能
实现或者很难实现，以工业用地为例，
在不改变用地性质及出让条件的情况下，
开发商不会重新投资建设厂房。因此，
不变性质重建在规划建设中的实施难度
很大，基本不可能实现。但在改变出让
条件的情况下，重建则有可能实现。
存量型控规编制内容
存量型控规是在明确现状问题及城
市功能定位的基础上，通过对土地权属、
土地产权使用评价和各方利益诉求的整
合，来制定相应的政策，以提高规划的
可实施性。规划成果的职能主要表现在
三个方面：一是指导城市建设：二是为
土地出让提供依据；三是使各方利益达
成一致，共同指导规划实施。其中，前
两项是城市规划中的传统职能，第三项
是存量规划中非常重要的协调职能。
２．１编制技术路线
由于存量型城区现状情况复杂，这
类城区的存量规划一般采用问题导向型
的规划方法。存量型控规对项目缘起、
前期分析、目标理念、土地规划和规划
实施五个方面进行研究，以保证规划的
可实施性（图１）。一是对上位规划进行
评价，对现状问题进行全面剖析，不要
缺项漏项；同时，要明确问题之间的主
次关系，相互之间是否存在关联性。二
是结合城市结构及相关背景提出合理的
规划结构。三是提出切实可行的规划目
标及策略。四是制定可实施的规划方案
及相应的控制体系。五是在实施过程中
进行管控，制定行动计划。 ２。２功能定位
城市的功能定位主要依据上位规划、
城市发展格局、周边环境、政府意愿、
企业意愿、公众意愿和片区的资源禀赋
来确定。存量型控规的功能定位因城市
的发展结构或重大项目的置入发生了转
变，所以城市功能定位首先应考虑各类
利益主体对片区发展的诉求；其次应充
分了解片区周边发展情况的变化，发掘
片区的有利条件，就势发展；最后功能
定位要具体落实到片区各地块的用地性
质上。此外，规划应结合现状问题来确
定城市适合发展的产业及功能布局，从
原有的政府主导转变为政府和各企业多
方协商共同指引，再结合公众参与来确
定城市的功能定位，保证城市规划建设
的可实施性。
２．３权属关系
存量型控规的难点之一就是土地权
属的复杂性。土地权属是存在于土地中
各种排他性的权利，是土地所有权、使
用权、开发权、租赁权和抵押权等多种
权属组成的权利束。土地可分为国有土
地、集体土地，任何土地权属都可能存
在转让、租赁等问题，因此土地权属问
题是相对复杂的。根据相关法律的规定，
国家机关、企事业单位、社会团体、“三资”
企业、农村集体经济组织和个人，经有
关部门的批准，都可以依法使用国有土
地，土地使用者依法享有一定的权利和
需要承担一定的义务。但我国土地权属
存在模糊的产权概念，因此本文只针对
国有土地和集体土地的权属分类进行分
析，不考虑土地权属的转让、租赁等问题。
２．４土地产权使用评价
存量型控规的土地产权使用评价根
据土地产权关系将土地分为易利用、较
易利用、较难利用和难利用四种类型。
其中，易利用是指在存量规划中易于取
得土地产权的用地，包含城市储备土地
和国有企业土地；较易利用是指土地拥