推动产城融合，促进城市转型发展——以浦东新区总体规划修编为例Promoting the Integration of Industrial Park and City, Propelling City Transformational Development——A Case Study of the Master Planning of Pudong New Area许 健 刘 璇作者简介许 健上海市浦东新区规划和土地管理局局长，高级工程师刘 璇上海市浦东新区规划和土地管理局 规划管理处“产城融合”是转型发展的必然要求，是形成以服务经济为主的产业结构的必然选择，是优化城市空间结构、提升城市核心功能的主要手段之一。

浦东新区总体规划修编以“产城融合”为着眼点，将“产城融合”要求体现在城市发展策略选择、发展目标制定、空间结构优化、用地结构调整、综合交通优化等诸多方面，以此引领城市转型发展。

“Integration of industrial park and city” is the inevitable requirement of the transformational development, the main means foroptimizing spatial structure and improving core functions. The master planning of Pudong New Area focus on integration of industrial park and city as a key point, and embodes the idea from the city development strategies, development goals, spatial structure, land structural adjustment, integrated traffic optimization and other aspects, for leading the transformation of city development.转型发展 | 产城融合 | 总体规划 | 浦东新区Transformational development | Integration of industrial park and city | Master planning | Pudong New Area1“产城融合”概念的提出与内涵在我国推进工业化的进程中，依托主城区边缘设立以各类开发区为代表的产业园区，或在远郊以产业园区配合综合住区设立独立新城，是大城市拓展发展空间普遍采取的方式。

因各类产业园区大多以分散组团形式布局在主城区外围，同时以功能分区规划思想为指导，产业区与城市综合服务区普遍采取相对分离的布局模式，不仅表现在城市空间结构上的不连续，也表现在内在主体功能、用地布局、发展重点的差异性和独立性。

随城市发展进入到形成以服务经济为主的产业结构时期，转型发展对城市综合功能提升提出了更高、更多的要求，不仅需要大幅度提升产业区内的综合服务能力，同时也要求提高综合居住区内产业服务功能，创造和培育服务经济发展空间，促进城市住区与产业区的融合发展，核心功能的提升，从而在城市发展上体现为“产城融合”。

“产城融合”最终表现在城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展目标的实现等方面。

上海市“十二五”规划中，明确提出上海市已进入转型发展的新阶段，中心城及拓展区要增强城市综合服务功能，郊区推进城镇化和工业化，重点推进建设特色鲜明、功能完善、产城融合的新城。

浦东新区区委、区政府在“十二五”规划纲要也明确将“坚持统筹协调，积极推进城乡一体、产城融合”作为加快转变经济发展方式的指导思想之一。

从城市规划角度看，“产城融合”是发展转型的必然要求，是形成以服务经济为主的产业结构的必然选择，是优化城市空间结构、提升城1 浦东新区空间管制规划图2 浦东新区生态系统结构图摘 要Abstract 关 键 词Keywords市核心功能的主要手段之一，是城市规划方法响应社会经济发展转型的主要表现形式。

2 浦东新区总体规划修编的实践2009年4月15日，国务院下发《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》；5月6日，又批复《同意将原南汇区行政区域整体建制划入浦东新区》，同时明确加快建设国际旅游度假区、商用飞机制造等重大产业项目，浦东新区面临着前所未有的重大发展机遇，浦东新区已进入转型发展的新阶段。

2011年年底，浦东新区地区生产总值预计达到5400亿元人民币，第三产业增加值比重为57%，第三产业比重不仅低于全市平均水平，也远低于北京、广州等地区。

与此同时，浦东新区产业结构优化升级仍面临着艰巨的任务，突出表现在金融、航运等高端服务功能与国际先进城市相比仍有较大差距，制造业领域还存在高端不高效的问题。

因社会建设相对滞后于经济建设，城市功能相对滞后于产业功能，生活功能相对滞后于生产功能，“有区无城”①的现象比较明显，而生态环境和土地资源承载能力的刚性约束日益明显，浦东新区转型发展的需求更加迫切。

2009年10月，浦东新区人民政府与上海市规划和国土资源管理局推① “有区”指产业区，有产业功能和生产功能；“无城”指城市综合服务功能不强和缺失。

②“7+1”生产力布局，原南汇区整体划入浦东新区后，在大浦东格局下按照促进资源整合共享、要素优化配置的需要，突出功能导向和产业结构调整，依托陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、上海综合保税区、临港产业区、临港主城区、国际旅游度假区、后世博地区等国家级开发区或重点产业发展区，整合形成的产业发展格局。

并在此基础上，建立了相应的管理体制。

注释进《浦东新区总体规划修编》，将“产城融合”作为规划修编的指导思想与重点之一，突出体现了城市总体规划在引导城市发展转型过程中的核心作用（图1）。

2.1 转型发展策略制定对“产城融合”要求的呼应针对浦东新区发展转型面临的各项核心问题，浦东新区总体规划修编围绕产业转型发展和综合城市功能提升提出了六大发展战略。

一是产业转型提升战略，即围绕“四个中心”核心功能区建设，通过对“7+1”②生产力布局的管理创新，提升主导产业空间载体能级。

二是和谐发展战略。

以人口、经济、资源、环境协调发展和城乡一体化发展为视角，将浦东新区作为一个整体，协调产业发展与城区建设的关系，科学合理地谋划总体发展格局。

三是生态优先战略。

严格维护城市基本生态控制线，通过完善生态用地实施机制和政策保障，促进生态网络的生态保障功能和城市服务功能融合互补。

四是区域协调战略。

积极推进与长三角地区的区域经济合作和协调发展，形成集陆海空运输于一体、面向国际国内两大市场的外向型、国际化区域交通网络。

五是空间优化战略。

着眼全市东西发展轴线、南北发展轴线和沿海发展轴线等主要发展轴线在浦东新区的落实和强化，加快推进中心城区的深度城市化，提升南部地区的城市发展水平，推动中、东部地区的城镇体系演化，全面推进新农村建设。

六是文化发展策略。

在上海城市精神的基础上，不断充实“只争朝夕、勇立潮头、崇尚科学、开放包容”的浦东二次创业精神，以推进文化产业发展,促进多样文化的有机融合，丰富城区精神内涵。

2.2 转型发展目标对“产城融合”内涵的细化“产城融合”的内涵是城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展。

从上述角度出发，浦东新区城市总体规划修编将浦东新区发展目标分解为总体发展目标、经济发展目标、社会发展目标和生态发展目标四个部分。

其中总体发展目标包括：承接中央和上海市委、市政府对浦东新区的战略部署要求，着眼于全市发展整体布局，深入实施综合配套改革，率先加快转变发展方式，进一步提升国际竞争力，全面建成科学发展的先行区、“四个中心”的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区，实现浦东新区“二次创业”的新跨越。

经济发展目标包括：加快构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的产业体系，提高产业核心竞争力和自主创新能力，提高全球范围内的资源配置能力和辐射服务能力，成为国内最具发展活力与综合实力的经济重地。

社会发展目标包括：统筹城乡发展格局，提升城乡社会服务均衡化水平，建设城乡一体化的现代化国际大都市；保障社会民生，完善公共服务体系和社会保障体系；构建城市综合防灾减灾体系，促进城市公共安全常态化。

生态发展目标包括：保护生态绿地资源，完善自然生态系统，建设生态文明示范城区，改善环境质量；合理利用江海岸线资源，节约集约利用土地资源。

完善提升循环经济发展水平，推进低碳试点，创建低碳社区、节约型园区和节约型城区（图3）。

2.3 规划布局优化对“产城融合”的空间体现浦东新区空间结构对“产城融合”的落实，主要体现在三个方面：一是在落实和强化全市沿黄浦江、沿长江和东西向三条主要发展轴线的基础上，将贯穿浦东新区南北的中部产业发展带纳入整体空间格局，最终形成“一轴三带”的空间结构，为产业转移和转型策略提供支撑（图4）。

其中，浦东新区中部形成的贯穿南北的中部产业发展带，将对区域内部空间结构优化和主导功能形成起到重要的引导作用。

中部产业发展带依托外高桥、金桥、张江、国际医学园区、国际旅游度假区、临港3 浦东新区绿化系统规划4 浦东新区空间结构图5 浦东新区轨道交通系统规划图产业园区等，集中体现了南北融合发展的战略要求，并依托该产业带形成城市核心功能集聚区，成为浦东新区内部最为重要的一条发展脊梁。

二是将浦东新区划分浦东主城区、南汇新城和中部城镇群3大地带。

以国家级产业园区及重点产业发展项目为核心，周边150-300平方公里为单元，将浦东新区划分为特色鲜明、功能完善、各有侧重、分工协作的若干城市综合片区。

城市综合片区的划分，进一步明确了产业园区与周边城镇、生态控制区等的协同发展的关系，片区内生产、生活、生态各功能组团围绕核心主体功能均能获得多种发展机会，这也为统筹区域内有限空间资源、破解资源约束难题、提高土地使用利用效率创造了条件。

三是通过重构浦东新区公共中心体系，大幅度提升城区的服务功能，将城区发挥全球或区域主导地位的核心功能载体落实到各大高等级公共中心上。

浦东新区总体规划修编提出形成一个市级公共中心、六个市级副中心及专业中心、三个片区中心的公共中心体系。

六个市级副中心和专业中心中，除花木行政文化副中心是上一轮上海市城市总体规划明确的市级副中心外，南汇新城副中心、世博园区国际商务文化活动中心、川沙—主题公园旅游商贸活动中心、张江科技文化创新中心等副中心和专业中心，都是依托现有优势产业区或未来重点培育的新兴产业集聚区，紧扣产业发展转型需要和提升浦东新区对全球资源配置能力的要求设立的，突出表现了“产城融合”发展的要求。