2009年2月海南大学学报人文社会科学版Feb.2009第27卷第1期Humanities&Social Sciences Journal of Hainan University Vol.27No.1论警察的选择性执法———以刑事执法为例李　明(广州大学法学院,广东广州510006)[摘　要]警察刑事执法中的选择性执法表现在警务资源分配、立案、强制措施适用以及侦查行为的实施等方面,并有执法空间大、监督少、利弊共生的特点。

警察选择性执法存在的原因包括执法资源的有限性及犯罪的不断增长而引起的资源分配不均,也有成文法的局限性及执法者自身素质差异的因素。

警察选择性执法是否合理合法决定其是具正面价值还是负面价值。

通过增强执法的透明度,强化监督,要求警察执法遵循相应的原则并提高警察的各种素质,可以把警察的选择性执法控制在合理的限度内。

[关键词]选择性执法;警察;刑事执法[中图分类号]DF84 [文献标识码]A [文章编号]1004-1710(2009)01-0025-06选择性执法是指执法机关何时严格执行法律、执行哪部法律、对哪些违法犯罪行为进行严格执法、哪些行为不执法、采用何种执法手段及何种执法强度等,视具体情况而定的一种执法现象。

选择性执法是作为“完全执法”的理想状态的对立面而出现的,学界对其评价存在根本性分歧。

有人认为选择性执法就是任意执法,滥用职权,不履行义务或拖延履行义务,是对法律规定的背离。

认为“行政机关的选择性执法,是指行政执法主体对不同的行政管理相对人,刻意采取区别对待、有违执法公正的问题。

”甚至认为“一个被选择性执法扭曲的社会,不会有执法者的威信,不会有人们对法律的敬畏,也不会有真正走得长远的高尚事业。

”[1]也有学者认为,选择性执法如同自由裁量权一样,是对法律的灵活运用,以灵活执法来保障个案公正,因而是正常的执法状态。

认为选择性执法是“国家根据不同的情势变化,试图获得灵活性,摆脱成文法的僵化而在执法上做出的调整。

”[2]可见,人们对选择性执法的认识还存在许多差异。

对于选择性执法,目前很少有人专门针对刑事执法中存在的选择性执法现象进行研究。

因为刑事执法涉及到刑事犯罪,理论上警察应对所有的刑事犯罪予以处置,似乎不应该存在选择性执法的空间,但事实上警察在刑事执法中同样存在大量的选择性执法。

本文拟以警察的刑事执法为切入点,研究选择性执法的表现及特点,选择性执法存在的原因、利弊,进而分析如何控制警察的刑事选择性执法,使其选择更趋合理。

一、警察刑事选择性执法的表现及特点从我国刑事诉讼法及其他有关法律的相关规定以及实践中警察执法的实际来看,警察的刑事选择性执法主要表现在以下几个方面:其一,警察部门有权决定对不同的违法犯罪领域投入不同的资源　一国的执法资源总是有限的,面对大量需要处置的案件,警察部门经过综合考虑、全面衡量,决定在哪些领域投入更多资源,对哪些违法犯罪优先执法、重点打击,哪些法律暂缓执行或不执行,有权选择性,以达到资源的最优化运用,这是警察在分配执法资源时的一个常态。

在我国,警察在刑事执法中实施的“阶段性的严打”、“针对某种犯罪的专项行动”、“在特殊时期或敏感时期投入大量警力”等等行动,实际上都是执法资源的一次选择性分配,对某一方面的犯罪打击投入较多的资源,必定在其他方面投入会减少,而这种资源的分配必然导致部分法[收稿日期]2008-10-27[基金项目]广州市教育局课题(0801004)[作者简介]李明(1971-),男,四川开江人,广州大学法学院副教授,博士,主要从事刑事诉讼法、证据法研究。

2009年 海南大学学报人文社会科学版 第1期律得到严格执行,另一些法律则可能不执行或暂缓执行。

这种选择性分配资源而导致的选择性执法并不会受到“任意执法”的批评或指责,人们往往容忍这种选择。

原因在于这种选择是由警察部门做出的,而非警察个人的选择,人们对其体会不深;而且这种选择不是以放弃对某些犯罪执法的形式表现出来,而是以强化打击某种犯罪形式表现出来的,因而人们对这种选择性执法感受并不强烈,往往持容忍甚至支持态度。

其二,选择性立案及启动侦查　对于一些案件是否立案,在实践中也经常由警察选择性决定。

影响警察立案的因素很多,有的地方警察为制造治安秩序良好的假象,把控制发案率演变成控制立案率;有的地方为了提升其破案率,破案后才立,不破不立;还有的警察徇私枉法,滥用职权,该立案的不立案,不该立案的却立案,各种原因,促使警察选择性立案。

当然,也有的案件属于可立可不立的案件,由警察根据实际情况合理决定是否立案。

立案后是否启动侦查以及何时启动侦查也是由警察选择性决定的,因为事实上不可能要求警察部门对每一个案件投入同等的警力和注意,因此,这种选择广泛地存在于警察执法中。

立案和侦查与否的选择直接关系到该案件能否进入刑事诉讼程序,因而这种选择尤其值得注意。

其三,如何展开侦查行为、采取何种强制性侦查措施由警察选择性决定　这种选择,可以理解为警察执法的一种正当职权行为,除了滥用职权,不依法侦查行为外,具体如何实施侦查,采用何种强制措施都属于警察的自由裁量的范围。

警察的这些选择不仅仅关系到案件能否侦破,也直接与当事人的生命权、身体健康权、人身自由权以及财产权等重要权利相关。

如警察面对绑架人质的罪犯时,是否使用致命性武器以及何时使用致命性武器,经常由警察临场决定,警察的选择直接关系到犯罪嫌疑人和人质的生死,因而如何合理控制这种选择性执法也是至关重要的。

根据上述警察选择性执法在我国的表现形式,警察选择性执法呈现出以下几个方面的特点:一是在选择性执法中,合理与不合理、合法与不合法的选择并存　从上述警察选择性执法的表现形式可以看出,有些选择性执法具有合理性和合法性,如为使资源达最优化配置,对某些突出的严重的刑事犯罪投入更多的警力、财力,对重大案件采用更多的手段进行侦查,属于合理的选择;对致命性武器的使用如不恰当,就可能是不合理的选择;为控制立案率而选择性立案甚至故意不立案,则是违法的选择。

由此可知选择性执法并非全是不合理或不合法的。

二是选择性执法的空间比较大　从上述我国警察刑事执法的选择可以看出,警察选择性执法的空间是很大的。

从警察部门对打击犯罪投入的力量分配,到案件是否立案、是否启动侦查,再到适用何种强制措施,都由警察决定,因而其选择性执法的空间巨大。

当然,这是由我国对公安机关权力的配置所决定的,其他国家警察一般不具有这么大的权力,特别是检警一体化的国家,警察侦查权力相对较小,其选择性执法的空间相应缩小。

此外,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,其警察采取的涉及到公民重要权利的措施都要受到检察机关制约,或法院的司法审查,其选择性执法的空间自然比我国警察少。

三是选择性执法的监督机制不完善　我国警察选择性执法既有部门执法的选择,也有警察在一线执法时的选择。

作为部门的选择往往是从宏观上予以考察,如通过对社会治安形势的总体评价,增加或减少财政预算或通过人事安排的方法进行监督。

对于一线警察选择性执法,则由于其选择性执法所具有的“现场性”、“没有受害者”、“低可视性”等特性,其接受监督的可能性比较低,监督的难度较大,而且我国对警察刑事执法又缺乏有效的监督制度安排,因而警察选择性执法也很难得到有效监督,执法不严与过度执法同时存在。

二、警察选择性执法的原因目前学界一般认为,选择性执法是由于警察任意执法造成的,然而笔者认为选择性执法的成因是比较复杂的,应具体情况具体分析,并非所有的警察选择性执法都是滥用职权、任意执法。

下面对警察选择性执法的原因进行简要分析:(一)执法资源的有限性与犯罪率的迅速增长是警察选择性执法的重要原因各国大体上都面临着这样的矛盾,国家司法资源的有限性与犯罪数量不断增长的矛盾,各国警察机关要处置海量的犯罪,而经费却捉襟见肘。

特别是现代法治社会对警察的执法不仅有数量上的要求,更要求在执法质量上有所保障,这无疑会进一步增大执法成本,使原本存在的矛盾更为突出。

而我国警察李　明:论警察的选择性执法除了要履行法律规定的职责之外,还要执行许多非警务活动,占用了原本有限的警力,加剧了办案需要与司法资源之间的紧张。

据资料介绍我国刑事案件立案率每年稳步上升,2006年,全国公安机关共立各类刑事犯罪案件465.3万起,2007年,全国公安机关共立各类刑事犯罪案件474.6万起。

而破案率据统计每年只有40%左右,“公安部负责人表示,这还不算立案不实因素,如果如实立案,估计全国目前刑事案件破案率可能在30%左右。

”[3]可见没有侦破的案件相当多。

在海量的案件中,重大刑事案件、社会关注的热点案件、领导重视的案件往往会得到更多的警务资源分配,相应的资源投入也会更多一些。

如有关命案的侦破,由于投入更多的资源和警力,全国的破案率高达90%左右,远远高于其他案件的侦破率。

为应付维护社会秩序的需要和缓解警力短缺、财力紧张,警察选择性执法成为首选策略。

国外也大抵如此,如英国即使在较严重的案件中,警方对怎样处理犯罪案件也享有相当大的自由裁量权。

2000年,有1700多名最严重罪行———公诉罪,诸如强奸、抢劫和企图谋杀等的犯罪被处以告诫,而不进入正式的诉讼程序。

而且,当需要继续进行诉讼的时候,往往是警方发动诉讼程序[4]。

(二)法律局限性导致的选择性执法作为成文法的法律本身具有局限性,对此,徐国栋教授总结出以下几个方面局限:一是不合目的性。

法律的普遍性特征使法律只注意其适用对象的一般性而忽视其特殊性;二是不周延性。

由于立法者认识能力的非至上性的限制,立法者制定出来的法律必然会出现漏洞和盲区;三是模糊性。

成文法借助于语言传递法律规范的内容,但是作为法律载体的语言本身存在模糊性,需要进行解释,所以会导致不确定性。

四是滞后性。

法律一经制定出来必须保持稳定,但是社会一直在发展变化,所以法律相对于社会现实总是具有滞后性[5]。

成文法存在的这些局限性,使法律条文本身存在多义性及不确定性,不同的执法者有不同的理解,同一执法人员也可能对法律作出多种理解,于此,严格意义的完全性执法既不可能也未必正确,它可能反而会损害到法律的精神以及实质正义。

如刑事诉讼法规定“犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案。

”犯罪事实显著轻微,显然具有模糊性和不确定性,从而给警察执法提供了裁量性选择的空间。

此外,立法机关还可能过度立法,试图通过包罗万象的法典化来囊括现实中的一切问题,并漠视不同地方之间的差异性和多样性,而在实践中运用法律更多的是警察,他们比立法机关更懂得法律适用的重点,这种选择性执法,有时可能更为符合实际需要。

警察在执法上的选择可以看作是国家根据不同的情势变化,试图获得灵活性,摆脱成文法的僵化而在执法上做出的调整。

(三)基于社会的反馈而及时做出执法调整刑事执法的目的是为了打击犯罪和预防犯罪,从根本上讲也是为了维护社会秩序的稳定,因此执法者必须随时关注社会对执法活动的信息反馈,并根据社会反馈的信息不断调整执法重点及执法方式。