□倪振峰一向被认为是不可再生稀缺资源的土地，却因为填海造地的出现而变得似乎可以无限供应。

填海造地一方面为沿海省市提供了广袤而廉价的土地供应；另一方面，由于强烈的利益驱动，填海造地的风险也日益凸显，亟需法律的规范，填海造地的法治化被提上议事日程。

由于种种原因，我国现行法律法规中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析。

本文试对填海造地、海域、海岸线和滩涂等几个法律概念进行研究解析，以期推动填海造地法治化的进程。

填海造地的法律概念及其属性对于什么是填海造地，我国《海域使用管理法》没有明确的规定，只是在海域使用方式中列有“填海”字样。

根据《海域使用管理法》及其他法律法规的规定，填海是属于改变海域自然属性的行为，是受到严格限制的。

但是大部分法律法规都是将“填海”作为海域使用权的用海类型之一，对填海造地一词很少提及。

随着全国各地填海造地现象的日益增多，填海造地已经形成风气之后，国家和地方政府开始认识到问题的严重性，于是出台相应的政策措施予以规制，但由于填海造地一词已经被大家所熟知，所以这些政策措施中就没有对此加以明确界定。

《海岛保护法》的附则中规定，“填海连岛，是指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。

”该法也提及填海造地一词，但是没有对此加以说明。

国家海洋局《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》，虽然没有对填海造地一词给出明确的定义，但是该意见从三个方面对围填海给予了界定：（一）人工岛式围填海；（二）多突堤式围填海；（三）区块组团式围填海。

《辽宁省海域使用管理办法》第27条规定：“本办法下列用语的含义：（一）填海项目，指完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等；（二）围海项目，指严重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工构造物等；（三）不改变海域自然属性的项目，指海水增养殖场、浴场、海上游乐场等。

”算是为数不多的地方政府中对“填海造地”一词有所界定的地方政府规章。

我国国家海洋局2002年发布的《海域使用管理公报》将围海造地解释为：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土地的工程，包括城镇建设用海和围垦。

2005年的公报对围海造地解释有所变化：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土地的工程，包括城镇建设、围垦和工程项目建设。

2009年的公报增加了“造地工程”一词并进行了解释：为满足城镇建设、农业生产和废弃物处置需要，通过筑堤围割海域并最终填成土地，形成有效岸线的海域。

包括城镇建设填海造地用海、农业填海造地用海和废弃物处置填海造地用海。

通过总结国内外的法律规定和填海造地的实际做法，我们认为，可以将填海造地一词界定为：以人为的方式改变海岸线、滩涂、海岛、陆地四者之间的自然形态、数量关系和生态格局，利用滩涂、港湾或者其他海岸为基础，或者以修建人工岛的方式，通过筑堤围割海域，按照国家法律法规规定进行填充，最终形成土地的行为。

填海造地的实质是海域的使用和改变。

海域作为民法上的“物”，虽然海域广阔，但是仍可以测量、计算，《海域使用权登记办法》第2条规定：“海域使用权登记是指依法对海域的权属、面积、用途、位置、使用期限等情况以及海域使用权派生的他项权利所作的登记。

”同时，海域属于集合物，所谓集合物是指多数的单一物或合成物，内容摘要由于强烈的利益驱动和法律规制的滞后，我国每年在通过填海造地获得300平方公里土地的同时，违法填海造地行为也愈演愈烈。

生态失衡、环境破坏等一系列严重后果将接踵而至。

法律规范和执法、司法实践中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析，是造成填海造地乱象的重要原因之一。

关键词填海造地海域海岸带滩涂法治化作者倪振峰，上海政法学院经济法研究中心主任、教授。

（上海：201701）基金项目上海市教委经济法重点学科资助（J52101）填海造地相关概念的法律解析经济改革2012·957未失其个性及经济上价值，而集合成为有独立经济价值之一体性，可分为事实上的集合物和法律上的集合物。

［1］根据《海域使用管理法》的规定，海域包括水面、水体、海床和底土，且各构成部分都有其独立的价值。

这些各有其独立价值的客体能否形成独立的权利，是值得探讨的问题，也是充分发挥海域资源价值的重要问题。

就目前来看，我国海域使用类型众多，包括渔业、交通运输、工矿、旅游娱乐、海底工程、排污倾倒、围海造地、特殊及其他用海等9个一级类用海。

海域（集合物）上的权利已经形成了一个相互联系的权利群，如海洋工程建设使用权、养殖用海权、海港海域使用权、油气勘探开采使用权、电缆管道铺设使用权等权利，随着填海造地现象的凸显，海域围填权或者填海造地权能否成为一种单独的权利，将引起社会的强烈关注和学界的深入研究。

海域的法律界定《海域使用管理法》规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

”可以看出，海域是指海洋的一定区域，是由一定范围内的海面、水体、海床及其底土所构成的立体空间。

但是海域的空间范围如何界定呢？海域使用权的范围界限在哪里？这些是需要明确和值得思考的。

海域的范围包括横向范围和纵向范围两个方面。

关于海域的横向范围包括了沿海滩涂、港口、海湾、海峡、历史性海湾、领海、专属经济区、大陆架、海岛（含有居民和无居民的）等资源范围的区域。

纵向的范围包括了海域的上空、底土和海域的地下一定深度的范围。

（一）关于海域的横向范围界定我国法律将海域的横向范围界定在内水、领海的一定范围之内，在当前看来，这个规定一方面满足了我国海域使用的能力范围，另一方面回避了国际社会有争议的领域。

但是，随着世界各国用海能力的增强，海域的横向范围是否应该有所扩展是值得思考的，对于国际社会承认的其他海洋法上的水域范围能否纳入海域，也应该进行适当的探讨。

1.关于港口、海湾、海峡的定位。

我国《海域使用管理法》没有规定港口、海湾和海峡的法律地位。

但是根据《联合国海洋法公约》的规定：港口为内水，（1）港口包括水域和陆地两部分。

港口水域在海里的范围从它深入海面最远处的永久海港工程(如防波堤)起算。

港口水域属于内水。

（2）海湾的法律地位取决于湾口的宽度。

湾口宽度不超过24海里时，该海湾即视为内水。

（3）海峡的法律地位取决于其宽度。

如果海峡两岸同属于一个国家，而海峡宽度又不超过该国领海宽度的两倍，该海峡即视为内水。

也就是说，港口、海湾、海峡都可能成为填海造地的法律对象。

2.关于历史性水域的定位。

根据国际社会认可的一个规则：若某沿海国家长期对某一水域进行开发利用，并实施了有效管理，该沿海国就可以根据各种因素宣布其为内水。

《联合国海洋法公约》也没有规定历史性海湾的法律对位、划界规则等内容，并且将历史性水域排除在划界规则之外。

因此，历史性海湾在实质上属于一国的内水或领海，也就是属于一个国家可以享有主权的空间，当然也可以作为填海造地的对象。

我国的渤海湾现在已经被称为填海造地的“天堂”，环渤海湾的很多城市都在大量填海，公开数据显示，仅1996年至2007年，渤海填海造地面积就达551平方公里，沿海滩涂湿地面积减少了718平方公里。

［2］3.关于专属经济区、大陆架的定位。

《联合国海洋法公约》规定了沿海国家可以在专属经济区和大陆架上行使一定的主权，但是能否采用填海造地的方式对其行使主权权利，《联合国海洋法公约》并没有规定，也没有明确禁止。

我国《专属经济区和大陆架法》虽然也确认对专属经济区和大陆架享有主权，但同样也没有规定如何对其开发利用。

那么是否可以将之作为填海造地的对象呢?从法理上分析，既然专属经济区和大陆架属于海域，沿海国家可以行使一定的主权，那么按照海域的用途（包括填海造地）对其进行开发利用，应该是可以的。

但是这个分析目前还没有法律上的确认。

4.关于海岛的定位。

《联合国海洋法公约》规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面而自然形成的陆地区域。

”我国《海岛保护法》规定：“本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。

”对于海岛能否作为填海造地的对象，可以根据《海岛保护法》第27条，“严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设；确需填海、围海改变海岛海岸线，或者填海连岛的，项目申请人应当提交项目论证报告、经批准的环境影响评价报告等申请文件，依照《海域使用管理法》的规定报经批准。

”可见在“填海”这个海域利用问题上，《海岛保护法》和《海域使用管理法》具有一致性，海岛可以成为填海造地的对象，但是要受到严格限制。

（二）海域的纵向范围《海域使用管理法》规定了海域的水面、水体、海床和底土属于海域的纵向范围，但是对海域的上空以及海域的地下一定范围是否属于海域的纵向范围并没有规定。

海域作为一种物，在填海造地之后成为土地，必然有其空间范围，而且海洋是存在于一定的海床土地之上的，海水和土地共同构成了地球的表面，作为一种特殊物的存在，海域的纵向范围应包括地表、地上和地下空间。

从本质上来经济改革58看，填海造地所依附的海域和陆上土地在使用权方面是一致的，因此，海域的纵向空间范围就是土地的纵向空间范围，然而我国的《土地管理法》对土地使用权、土地所有权的纵向空间范围并没有规定。

在填海造地技术逐渐提高的今天，填海工程可能到达的高度和深度越来越大，因此，对填海造地的纵向范围需要有法律规定。

海岸线和滩涂的界定海岸线和滩涂目前是填海造地的基础或者载体，海岸线和滩涂的界定是法律应当明确的。

但是《海域使用管理法》与《土地管理法》，均未将滩涂区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，却都纳入其调整范围，海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。

所以，法律需要对海岸线和滩涂作出明确规定。

有的法律将滩涂界定为土地后，并没有明确划分土地与海域的界线，现有的一些地方法规和规章所界定的滩涂范围，经常超过低潮线而延伸到浅海中。

这造成了滩涂、土地、海岸线之间划分的混乱。

（一）海岸线的界定在滩涂与海域之间必须有一条法律上的界线，这条界线应当是海岸线。

海岸线是海陆分界线。

由于日、月和地心引力产生的潮汐，使得海水有涨有落，海面时高时低，因此，实际海陆分界线是高低潮间无数条海陆分界线的集合，它不是一条线，而是一个带（潮间带）。

目前所指的海岸线是人们为了工作和管理方便，人为界定的海陆分界线。

海岸线不仅是确定滩涂与海域之间界限的基础，也是确定领海基线的基础，进而影响到海域的面积计算。

随着分离式填海和人工岛方式的填海越来越多，海岸线的确定就显得越来越重要。

但是我国现有法律、法规和部门规章中对海岸线的界定存在明显的不一致。

我国现行法律法规及相关国家标准中对海岸线的界定至少存在6种不同的规定。

而在有关填海造地的地方法规或者地方政府规章中，对海岸线以及海岸线起算点的规定也更加五花八门。