角度入手加以防范与治理。他认为内部摔制的两
国作为发展中国家，曾在建国初期，政府采购已经 开始运作。但是由于我国传统体制的原因，在工 程建设领域没有严格区分政府投资项目和非政府 投资项目。如何加强我国政府投资项目采购是我 国当前培育与国际接轨的政府采购市场和深化工 程建设市场改革的瓶颈和焦点问题。我国２００２年
ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ
ｓｕｐｅｒｖｉＭｏｎ
ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ
ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ
ｐｒｏｊｅｃｔ ｉｎ
Ｈｇｈｔ
ｏｆ ｔｈｅ ｏｆｆｉｃｉａｌ
ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ
ｐｒｏｊｅｃｔ；ａｇｅｎｔ—ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ：ｆｕｎｄ—ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｐｌａｎＲｉｎｇ—ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｍａｒｋｅｔ—ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ
菅从财政资金预算和资垒使用效率角度建立政府授赘项目资金监督妁柬机制；计划监督从我国发展委员奢角度 对政府投贵项目的决策、设计等阶段进行监督；市场监管从建设行政主管部门角度建立政府投资项日建设市场
监督机制。 关量词：政府投责项目；代建制；资金监管；计划监管；市场监管 中圈分类号：Ｆ２９４ Ｒｅｓｅａｒｃｈ
６月９ Ｕ九届人大常委会第２８次会｝义通过并颁布
个基本要素是行政控制和会计控制。行政控制指 坚持管理达到组织目标的程序和记录；会汁控制 指程序、记录和报告，它足为保护资产和提高财务 记录和报告的可信性而设计的，即支出经过适当
授权，并与法律和规章相适应。
了《政府采购法》，使我国的政府采购走上了有法 町依的道路…Ｊ。政府投资项目的建设无疑属于政 府Ｊ二程采购的范畴。因此我国政府投资项目管理 模式改革的总体思路应该是¨２ Ｊ： 严格区分政府投资项目和非政府投资项日， 进一步区分经营性和非经营性两类政府投资项 目，对经营性政府投资项目仍然采用项目法人责 任制。对非经营性政府投资项｝｜的建设组织实施 方式可以结合国际惯例的做法，采用代建制。所 谓代建制就足政府投资项目经过规定的程序，由 专业性的管理机构或工程项日管理公司代行政府 业主职能，对政府投资项目实现相对集中的专业 化管理，实现投、建、管、用的分离。 ２我国政府投资项目代建制及其选择模式 针对我国的国情，可以采取以下几种代建制的形
１４２。
基金项目：国家软科学课题《政府投资项目管理方式改革研究》（课题编号Ｒ一２００２ＤＧＱ４Ｉ）０７３） 作者筒介：尹贻林（１９５７一），男，天津理工学院经济与管理学院院长，经挤学博士，教授，博士生导师。
１２
万方数据
政策研究 ２０世纪中叶以后，针对政府采购中运行效率、腐败 等问题，布坎南和他的公共选择学派提出必须制 定周密而严格的采购程序，如规定尽可能实行公 开招标，实行公平竞争的招标程序和严谨的支付 办法，从制度上最大限度地防止政府采购中的贪 污腐败现象的发乍，还要求公众对它实施有效的
监督１５ Ｊ。人们还认识到，政府采购与私人采购是
论政府投资项目建设组奴实施方式及其监管模式 家普遍对于政府投资项目管理设有专ｆ Ｊ的法律法 规和专门的合同，制定相应的法律法规就是必不 可少的一项工作。 （３）机构之间权力、责任匹配，相互之间制约。 使用单位、财政、预算（有的国家将此两部分职能 分别授予不同的机构）部门以及议会也要在工程 的不同阶段发挥其作用，使用单位除了提出其需 求外，还要参与设计审查以及交付验收，财政、预 算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付． 议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决
一种激进的改革方式。
管理。其巾代建制比较成功的足深圳和上海。 深圳模式中政府投资的市政丁程、“一次性业 主”的房屋建筑工程、公益性工程全部由新成立的 建筑工务局集中统一管理。工务局在其所管理的 工程中，代表政府行使业主职能和工程项日管理 职能，负责工程的组织协调和监督管理ｌ：作，对承 建的政府投资ｔ程一律实行“交钥匙工程”。 上海模式中上海市政府投资项目管理方式足 “政府一政府所属投资公司 工程管理公司”的三 级管理模式，这种模式实现了政府投资职能、投资 管理职能、工程管理职能的分离。投资公司是政 府投资项目的代理业主，代表政府进行投资和在 市场上公开招标选择项目管理公司。工程项日管 理公司对项目实施进行管理，其是具有招标代理、 １：程造价咨询、工程监理以及工程项目可行性研 究等综合职能的专业性机构。 相对于非政府投资项目而言，政府投资项目 产权主体不是个人而是政府，政府业主也不是真 正所有者，履行的是托管人的职能。因此，政府投 资项目代建制必定建立在某种委托一代理关系基 础上，即政府部ｆ Ｊ往往作为国有经济的所有者 ——全体公民的代理人对政府投资项目进行管 理，在行使代理人权力时，项Ｕ的所有者（最终所 有者一国家）又必须委托特定的利益主体米完成 项目，此时政府部门往往又成ｒ委托人，这样在政 府投资非经营性项目中形成了一个层层委托代理 关系。 因此，代建制必须有一个有效的激励约束机 制才行之有效。我们用资金、市场和计划三种手 段构建代建制模式下的政府投资项日监管体系。 二、政府投资项目资金监管约束机制的建立 （一）资金集中支付制度 政府投资项目由于其资金来源的特殊性，要 求这类项目采取资金集中支付制度进行投资控 制。对于政府采购项目，目前世界各囤普遍采＿｝｝｝
于政府投资工程中的非经营性项目进行专业化的 集中管理，具体的项目管理模式为传统的三角模
１３
万方数据
中国软科学２００３年第１２期 式，加强了监督（见图１）。在这个模式中，政府提 出项目建议后，由政府投资Ｔ＝程管理中心充当业 主地位，担负政府投资工程投资管理职能。而丁 程项目管理公司是一个接受政府投资工程管理中 心委托的，集设计、招标、造价咨询、监理于一体的 独市法人单位，进行工程项日的管理。监理职能 由ｒ程项目管理公司的建筑师、工程师等专业人 士负责。这种传统的ｉ角模式，能加强政府、肚主 对政府投资工程的监管，但是这种模式中政府投 资下程管理中心的存在，对现有格局冲击较大，是
ａｓｐｅｃｔ
ｕｓａｇｅ；ｔｈｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ
ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ
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ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ；ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒａｅｔｉｏｎ
定权。
具有重大差异的活动，如美国采购专家佩奇１９８０ 年在《公共采购和物料管理》一书中详尽分析了政 府采购和私人采购的区别“１；１９８６年多布勒义出 版了《采购和供应管理》．他指出公共采购与私人
采购的最重要的区别在于公共采购部门履行的是
（４）要接受各方严格的监督。监督机制体现在 两个方面：一是透明度极高，二是有严格监督管理 体制。如美国政府投资项目要接受国会的监督、 政府部门的监督和公众的监督。 （５）依靠专业人员和中介组织。政府投资项目 的整个实施过程都非常注重发挥专业人Ｉ．和专业 咨询机构的作用。 （二）国内政府投费项目管理模式 １．严格区分政府投资和非政府投资项目
中国软科学２００３年第１２期
论政府投资项目建设组织实施方式及其监管模式
尹贻林，严玲
（天津理工学院 经济与管理学院，天津３００１９１）
摘要：本支通过舟绍发选国家扣地区政府投资项目娅织管理和监管的运行机制，探讨了我国政府投资项目组织
实施方式中的代建制模式，以度代建制下由赘金、计划、市场三个方面共同构建政府投资项目监管体系。贵金监
一、国内外政府投资项目建设组织实施方式 及其监管模式综述 （一）发达国家和地区政府投资项目管理理论 发展爰相关做法 １．发达国家和地区政府采购制度及其理论的 发展在发达国家和地区，政府投资项目是作为 政府采购的一部分，因此对其所采取的管理方式 也就是基于政府采购制度。 政府采购制度在西方国家已经吏行了２００多 年，最早是１７８２年英国政府成立的文具供应局。 １９９６年１月ｉ日开始生效的世界贸易组织（ＷＴＯ） 的《政府采购坍议》标志着国际政府采购制度逐步 形成。协议的范围适用于政府采购的三个方画： 工程、货物、服务。《协议》（ＧＰＡ）签约各国需要遵 守的原则有：国民待遇与非歧视原则；采购方式统 一规范为公开招标采购、选择性招标采购和限制 性招标采购。采购文件的制定、公开招标采购、选 择性招标采购的程序和方式都有专门的规定。因 此．发达国家和地区政府投资工程的管理方式不
式¨２ Ｊ：（１）模式一：组建政府投资ｌ＝程管理中心，对
２．发迭国家和地区政府投资项目管理和监督
的实践
发达国家和地区一般基于政府采购制度
管理政府投资项日。发达国家政府对这部分工作 管理的摹本目标就是：公平、诚实、经济和效率。 政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的， 非盈利性的公益性项目上，各同对政府投资项目 一般都实行严格的管理和监督。各国政府投资项 目管理和监督上的共同特点是“…Ｊ： （１）设立对政府投资项目进行直接管理的专门 机构。国外对于政府投资』．程，一般都根据其专 业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格 的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政 府投资１｛呈的实施进行全过程的集中管理，建ｉ殳 完成后，再交付使用单位使用。 （２）政府投资项目严格按照规则办事。发达国
我
托管人的职能。因此非盈利机构或政府采购职能 就成为一个受管制的然而却透明的过程，受到无 数法规和条例、司法或行政决定以及政策和程序
的限定和控制。
困此如何对政府采购进行管理，总结运行中 的规律成为人们关注的问题。加之信息经济学的 兴起，在分析理论和方法上有了更多突破。如 １９９５年美国匹兹堡大学公共管理政策教授麦肯尼 出版ｒ《公共部门和非盈利机构的有效财务管理》 一书，着蕈论述ｒ政府采购部门或采购代理机构 中的舞弊问题及其控制与防范对策”Ｊ。针对政府 采购中的腐败问题，麦肯尼主张从健全内部控制
（Ｅｃｏｎｏｍ／ｃｓ＆Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ