耕地保护与利用:中国农业现代化进程的基础王春龙 [摘要]目前,我国相当一部分地区都对耕地的保护与利用工作重视不够,还存在着许多这样或那样的问题。产生这些问题的原因是十分复杂的,而问题的解决与否,直接关系到人民的生活问题与国民经济的健康运行,同时也关系到我国包括农业现代化进程在内的各项现代化事业的成败,所以,我们必须采取多种措施应对耕地保护与利用中出现的问题。[关键词]耕地　保护与利用　农业现代化进程　基础[中图分类号]F323.211　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2009)—02—0033(03)[作者]王春龙　博士研究生　复旦大学中外现代化进程研究中心　上海市　200433

笔者近日专门赴湖南省邵阳县、河南省沁阳市、安徽省无为县、江西省安福县等地的一些乡村就中国当前广大农民的耕地保护和利用问题进行了为期一个半月的调查研究。在调查中,笔者发现所到之处的农民在保护和利用耕地方面都存在着程度不同的问题。一、调查地在耕地保护与利用方面存在的主要问题1.对耕地保护不力除了人们经常提到的滥建开发区、圈地盖厂房外,我们所到的农村还存在着其他一些有关侵占耕地的问题。(1)擅自占用耕地修建房屋。随着我国改革开放政策的不断推进和深入,国家经济不断发展,国家的支农惠农力度在不断加大;广大农民外出打工挣钱的机会也与日俱增,农民的经济条件得到大幅度改善。住新房,特别是建新楼房正被相当多的农民提上议事日程。于是,许多农民把原来的旧房废弃或者拆掉,再盖新房。改善住房条件、提高生活质量本来是件大好事,无可厚非,应该给予肯定和支持。但问题是,他们的新房不是盖在刚被废弃或拆掉的旧房的原址上,而是另择宅基地,耕地往往成为他们宅基地的首选。关于擅自占用耕地建造房屋的问题,在我所调查的地区几乎都不同程度的存在。这些地方的农民把只允许他们承包耕种的国家土地视为其私有土地,随意处置,占用耕地建房显得毫无顾忌。在湖南省邵阳县有一个村庄,近三年来村民共建造房屋15幢,其中建在自家农田里的有12幢,在农田所建房屋占建房总数的80%。在江西安福县有一个村庄,近三年共修建房屋10幢,而且全部建在农田里。在安徽无为县有一个农民,在农田盖了一幢三层小楼,另外还在旁边盖了两座小平房,然后再在四周修建围墙,总共占了将近一亩农田。这种情况在河南等北方地区似乎不太严重,但也不能说完全没有。不仅如此,他们建房所占用的耕地往往又都是土质肥沃、光照充足、水利条件好、旱涝保收的稳产高产田。于是出现这样的景况:一方面,原来的村子因农民大量搬进村外的新房而成为“空心村”,原有旧房及宅基地大量闲置;另一方面,大批农田甚至稳产高产田被占用,耕地面积急剧减少。(2)在耕地上开砖瓦窑。国家早已明文规定,禁止在耕地上开砖瓦窑,禁止在建筑领域使用实心土砖。但这在我们所调查的地区并未得到很好的执行。一些地方的农民为了盖房仍然在耕地上开砖瓦窑,他们先是在耕地上挖一个大坑,制作砖瓦坯,然后在旁边建一个窑烧制砖瓦。砖瓦烧制成品后,这块耕地基本就废弃了,要想复耕难度极大。这不仅侵占耕地,还严重污染环境,村庄常常笼罩在从窑中排放出来的浓浓烟雾中。这种情况在南方比较普遍。在湖南省邵阳县有一个村,在不同的耕地上建有3座砖瓦窑,所占耕地被废弃,而且已达数年之久。在・33・

农村经济2009年第2期江西省安福县有一个乡镇存在这种问题的行政村占到四成以上。在安徽省无为县,有一个农民专门从事烧制砖瓦窑的生意,他钱虽赚了不少,但耕地也毁了不少。(3)把耕地当作物资堆放场所。有的地方的农民在耕地上堆放各种物资,例如农具、旧家具、木头甚至生活垃圾等,这种现象在所调查的地区几乎随处可见。还有的地方,耕地被租给生意人用来作为货物的堆放地或中转站。如在河南省沁阳市,有许多耕地被用来堆放煤炭、钢材等货物,仅在沁阳市城关镇周围两公里的地方就有三块耕地被堆满煤炭,每块耕地面积达一至两亩,最大的竟超过三亩。据当地人反映,这种情况至少已有四五年之久。(4)在耕地上建造坟墓,埋葬去世的亲人。这种现象在南方比较少见,因为南方多山、多丘陵,死者大都可以埋葬在山上,而耕地又以水田为主,不宜葬人。但在北方平原地区这种现象就十分常见。他们在亲人去世后,就在自家耕地上用石块或土堆围起一块地,在中间挖好墓穴,然后再把已故亲人的棺木放进墓穴,最后在上面垒一个土堆,形成坟墓。在河南省沁阳市,笔者专门到一些村子周围的耕地里进行实地考察,发现在不少耕地中间都垒有坟堆。其中有一个村子大约四百户人家,在耕地中埋葬过亲人的竟占到总户数的百分之六十以上。除了上述刚性侵占、破坏耕地外,还有一个很容易被忽视的不利于耕地保护的问题,即对保存下来的耕地施用化肥的数量和次数较前有大幅度的增加,而施用有机肥的数量和次数则明显减少。笔者对所调查的四地分别抽样调查了3个行政村、100户农民(同时调查下面提到的问题),发现经常施用有机肥的仅占一成左右,偶尔施用有机肥的占四成左右,几乎没施用过有机肥的却占到五成左右。长期缺少有机肥的施用极易导致土壤板结,耕地资源的质量不断下降。这是个极其普遍的问题。总之,我国的耕地保护问题相当严重。2.可耕地利用效率低下除了耕地保护方面的问题外,在耕地利用效率方面也存在着不少问题。突出表现在耕地利用效率低下,没有使宝贵的耕地资源的价值发挥到最佳。具体体现在以下几个方面。(1)价值高的农作物种植率比价值低的比农作物种植率低。在湖南省邵阳县、安徽省无为县、江西省安福县等南方地区大部分耕地是水田,适合栽种产量高、营养价值高、市场售价高的水稻,但有的却栽种产量、营养价值、市场售价都相对低的小麦、玉米、高粱,甚至花生、红薯等各方面更低的农作物。这些地区的农民追求的似乎不是价值而是省力,因为水稻生长期的田间管理要比上述其他农作物费力得多。(2)双季作物种植率太低。在湖南省邵阳县、安徽省无为县、江西省安福县等南方地区大部分水田可种双季稻,且产量不低,但有些农民却只种一季;在南方,除了水田以外还有少量旱地,这些旱地一年种了小麦,还可种大豆或红薯两季作物,但有些农民一年却只种一季,种了小麦就不种大豆或红薯,种了大豆或红薯就不种小麦。在河南省沁阳市等北方地区,耕地一年种了小麦,还可种玉米等,但有些农民一年种了小麦,就不种玉米等其他作物。(3)疏于田间管理。随着收入来源的增多,有些农民种植农作物后,往往也不太当回事,不及时施肥、除草、杀虫、灌溉,导致农作物生长不好,产量、质量都下降。(4)撂荒现象严重。除了上述三个方面的问题外,还有一个更严重的问题,即耕地荒芜现象严重。有些地方的农民长期不耕作自己的农田,也不转让或赠予别人耕作,致使耕地长期荒芜。笔者在河南省沁阳市调研时,有一位农民告诉我,驻马店市有一户农民全家出去打工,家里十多亩耕地撂荒,无人耕作。

二、产生问题的原因剖析造成上述问题的原因是复杂的,概括起来讲,主要有以下几个方面。1.国情及有关政策宣传不到位,农民保护与充分利用耕地资源意识不强我国的基本国情是:人口多,耕地资源少,人均耕地面积仅一亩左右。为保护和利用耕地资源,国家相继制定并颁布了一批法律法规,例如《土地管理法》等。国家还专门划定了18亿亩的耕地保护红线。对于这些有关耕地保护与利用的国情及其政策,一些地方和部门没有及时与充分地向广大农民进行宣传和教育,导致广大农民对此知之甚少,保护和充分利用耕地资源的意识相当淡薄。农民普遍认为,国家把耕地承包给自己,就意味着土地的所有权属于自己,土地就是自己的私有财产,可以任意处置,想盖房就盖房,想作他用就作他用,想薄种就薄种,想撂荒就撂荒,别人乃至国家都无权干涉。2.农村殡葬事业严重滞后目前,在广大农村地区,火葬场很少,农民要把死者送去火化需跑很远的路,而且就是为数极少的火葬场,其设施和服务质量也很差,死者家属往往不愿把死者送去火化。因此,亲人去世后,只好进行土葬。在北方地区,荒山很少,农民只好把死・34・

农村经济2009年第2期者埋葬在耕地里。3.农民外出务工人数不断增多,务农人员的数量及素质不断下降随着改革开放的不断推进,经济的蓬勃发展,沿海地区的企业尤其是私营企业如雨后春笋般地涌现,随之而来的是用工人数猛增。农民外出务工的收入要远高于务农,因而大量农民进城务工,务农人员大量减少,且留在农村务农的多为老年人和妇女,青壮年尤其是男性青壮年极少。由于劳动力缺乏,大量能种双季稻的稻田只种一季,能种水稻的只种玉米、花生等,因为相对来说这些作物的栽种及田间管理要省力得多;有的农户将实在种不过来或转包不出去的田土,就干脆撂荒。4.支农惠农政策落实不到位,未真正发挥作用为扶持粮食生产,调动广大农民的种粮积极性,国家实行了“三补一免”的支农惠农政策。但在现实工作中,补助资金往往是直接发给土地的原承包人,而这中间相当多的人拿了补贴后并不种田,而是把它转给别人耕种,甚至撂荒。这样,没有种田的农民也拿了补贴,而种了田的农民却不能拿到相应的补贴,支农惠农政策的实际效果大打折扣。5.乡村干部监管不力,失职渎职目前,相当多的乡村干部作风漂浮,工作不深入,对农村中存在的一些诸如侵占、破坏耕地和撂荒等问题不能及时发现、处理和上报。有些干部对自己管辖范围内的问题视而不见,听之任之,或者简单罚款了事;个别地方还出现了少数干部挪用、挤占,甚至侵吞罚没款的情况。三、对策1.进一步加强对广大农民基本国情和有关政策的宣传教育只有进一步加强对广大农民基本国情和有关政策的宣传教育,才能使广大农民增强保护和充分利用耕地资源的意识,才能使他们自觉地、主动地投入到耕地资源保护和利用的实际行动中去,为推动中国农业现代化进程起促进作用。要搞好对广大农民基本国情和有关政策的宣传教育,必须利用电视、广播、报刊、网络等各种媒介,全方位、多层次、立体化地开展宣传教育;要因材施教,注重效果;要持之以恒,常抓不懈。2.加强规划,完善社会服务设施对农村住房建设,政府要注意统一规划,统筹兼顾,做到既能最大限度的改善广大农民的住房条件,又能最大限度的节约土地资源。要防止“空心村”的出现,已经出现的要进行治理,农民的住房建设尽量不占用耕地,充分利用原有的旧宅基地和其他用地,实在要占用耕地的也要合理规划,不浪费一寸耕地。要不断改革和完善农村的殡葬事业,完善服务设施,提高服务水平,移风易俗,在农村也要逐步推行火葬等先进、文明的殡葬方式,以最大限度的保护和节约耕地。3.进一步完善支农惠农政策,加大支农惠农力度要纠正过去那种按原有耕地承包所有权发放支农惠农资金的做法,必须按谁耕作谁享有的办法去发放支农惠农资金。换句话说,即使你拥有耕地的承包权,但你并没有去耕作,而是给别人耕作,那么,支农惠农资金就不应该给你,而应该给耕作的人。只有这样,才能真正达到支农惠农的目的,才能真正调动广大农民的种粮积极性。另外,支农惠农的力度要不断加大,要真正有效地降低农民的种粮成本。4.要正确处理农业用工和劳务输出的关系劳务输出不仅可以满足经济发达地区对劳动力的需求,还可以大大增加农民的收入,理应是件好事,值得肯定。但是,劳务输出要适可而止,量力而行。要正确处理农业用工和劳务输出的关系,要使劳务输出不损伤农业生产,要在保证农业劳力的基础上开展有组织、有计划的劳务输出。否则,对国家、对社会来说是得不偿失的。在一个地方如果其劳力确需大量输出,导致农业劳力不够,政府应该出面从邻近的乡村调剂适当的劳力进行补充,以确保农业用工的需要。5.乡村干部要加强对耕地保护和利用的有效监管乡村干部要经常深入实际了解实情,及时掌握侵占、破坏耕地和能种两季只种一季、疏于田间管理等现况,要发现一起纠正一起,情节严重的要严肃处理。古人云:“民以食为天”,“邦以农为本”。农业生产尤其是粮食生产是国民经济健康运行和社会稳定的基础,是我国完成农业现代化进程乃至全面现代化进程的基础。因此,对宝贵的耕地资源的保护和利用,不仅关系着我国包括农业现代化在内的各项现代化事业的成败,更是关系着国家粮食的安全、人民政权的稳定和发展,我们务必高度重视这个问题。