应急管理机制不顺畅。海上突发事 件应急管理机制在救援指挥、 预案演
练、应急培训、宣传等方面还没有实现 常态化和规范化，各单位往往独自组织 培训与相关演练，海上突发事件应急联 动机制还没有很好理顺。
应急反应力量和基础条件仍较薄 弱。 由于历史欠账太多，应急建设资金 投入总体仍显不足，应急救助和处置所 需装备和资源贮备还不够充足，国家海 上专业应急救助队伍人员编制多年没 有增加，已难以满足海上救助事业迅速 发展的实际需要，社会应急救援力量装 备落后、缺少专业技术支撑和相应的演 练，国家海上救援总体应急反应能力和 水平有待进一步提高。
完善应急救援机制， 提高海上应 急救助能力
我国海上应急救援体制建设总体 要求是：以提高海上应急救助能力为目 标，以应急资源管理、信息平台建设、宣 传教育培训为基础， 以应急管理队伍、
22 CWT和救助志愿者队伍建设 为保证，构建统一指挥、反应灵敏、协调 有序、运转高效的应急管理机制。 具体 应着重做好以下三个方面的工作。
四是健全海上突发事件风险评估 体系。一要对海上容易引发突发事件的 危险源、危险区域进行调查统计、分析 汇总和风险评估，建立有关风险隐患情 况普查数据库；二要充分发挥专家在应 对突发事件中的决策咨询和技术指导 作用，并对海上重大应急救援案例进行 评估，逐步完善海上各类突发事件的网 络检测系统，开展海上交通突发事件风 险评估体系研究，把握突发事件的发展 规律，建立风险隐患调查和监控的长效 机制。
分级标准和突发事件信息报告制度。组 织相关专家和业内人士，对海上交通突 发事件预警级别划分和分类标准进行 研究并作出具体规定；加强海上交通突 发事件的信息收集、 事故原因分析、通 报和交流工作，完善突发事件信息报告 工作制度， 明确信息报告的责任主体、 主要内容和发布范围。
三是建立科学规范的应急处理机 制启动程序，确保应急处理机制启动的 快速化、科学化和标准化。 应急处理机 制启动程序， 应着力把握以下三项原 则：一是信息传递、上报要迅速准确；二 是先期处置要及时高效，努力控制事态 发展，防止发生次生、衍生事件。三是应 急预案要有序启动， 明确工作流程，做 到措施到位，防范严密，处置得当。
1、完善海上突发事件应急预案 预案是应急管理体系建设的龙头， 是应急管理部门实施应急教育、 演练、 培训、预防、引导、操作等各方面工作的 基础。 一是应急预案的制定要做到领域 上全覆盖，内容上高质量，管理上动态 化。一是预案体系要明确统一的指挥机 构，尽量减少应急预案层级，提高应急 管理的效率效果； 二是预案体系要全 面，做到纵向到底，横向到边；三是个案 要实用， 每个预案都要体现针对性、实 效性和操作性，要具体适用，简明易行； 四是广泛邀请专家参与，充分借鉴国内 外的成功做法， 力求使应急预案科学、 规范、实际。 二是应急预案的制定要尽量做到 精细化、标准化和流程化，使之更具可 操作性。要把各项应急管理工作按内容 范围分解成工作单元， 由相应人员承 担，形成清晰的日常应急分工和工作流 程，预案实施要有第一责任人和检查监 督人，并明确其失职失责的要承担的责任。 三是各专业机构和相关责任部门 要按照预案中的应急功能设置，制定相 应的标准操作程序，作为应急预案的附 件。标准操作程序是保证在事件突然发 生后，即使在没有接到上级指挥命令的 情况下，可在第一时间启动本部门应急 预案，提高应急响应速度和质量。 2、建立高效的应急管理机制 建立和完善海上突发事件应急管 理机制，是提高海上突发事件应急处理 能力基础性，是有序、高效实施海上救 援的有力制度保障。 一是建立和完善海上安全信息预 警制度。完善热带风暴、冬季大风、风暴 潮和雾天等极端天气海上交通预警机 制， 建立预警信息通报与发布制度，明 确信息发布主体， 充分利用各种传媒， 及时准确发布预警信息。 二是完善海上交通突发事件分类、
尽管我国应对海上突发事件的应
急预案基本已成体系，应急反应机制逐 步完善，应急队伍和应急资源建设全面 实施，但海上交通事故频发的现象并没 有得到根本遏制。以渔业船舶海上安全 事故为例：据统计，仅东海区域 2011 年 第一季度共发生渔业船舶水上事故（包 括渔业船舶水上安全生产事故、交通事 故 和 自 然 灾 害 ）36 起 ，死 亡 （含 失 踪 ）61 人 ， 沉 （ 毁 ） 渔 船 16 艘 ， 直 接 经 济 损 失 1376.2 万元。 与去年同期相比，事故起 数、沉（毁）船数和死亡（含失踪）人数指 标 分 别 下 降 20% 、15.79% 、44.04% ， 直 接经济 损 失 指 标 上 升 了 43.07%。 这 表 明：当前我国海上突发事件处置能力与 中央和人民群众的期望还有一定差距， 预防和应对突发公共事件的能力还有 待进一步提高。
总之， 完善应急预案和管理机制， 加强海上应急技能培训和救援演练，落 实应急救援人、财、物保障措施，充分发 挥救援专家及救援志愿者作用，是全面 提高海上应急救助能力的有效途径。
(作者单位：交通运输部东海救助局)
CWT 中国水运 2012·6 23
五是制定海上救援志愿者队伍建 设和培训发展规划，大力发展海上救援 志愿者队伍。不断完善海上救援志愿者 招募、注册、培训、考核、激励和保障等 方面的工作机制，科学推进志愿者队伍 建设，建立志愿者信息数据库，健全保 障机制，加大志愿者培训和活动交流力 度，做到专群结合，以专带群，有效发挥 志愿者队伍作用。
3、 健全应急资源与救援人员组织 保障体系
健全应急资源和救援人员组织保 障体系是应急管理体系建设的主要内 容，也是提高海上应急救助能力的关键 所在。
一是建立应急资源贮备体系。在对 现有各类应急资源普查和有效整合的 基础上，要按照分级负责、分类管理的 原则，建立专业人员、重要装备和应急 物资数据库， 形成对应急专业人员、重 要装备和应急物资的动态管理，统筹规 划应急处置所需物料、 装备等物资，提 高统一调配能力，切实保障应急处置工 作的需要。
关键词： 应急救援机制 公共事件 海上搜救
2011 年 12 月 22 日 ， 交 通 运 输 部 部长李盛霖在国家海上搜救部际联席 会 议 第 七 次 会 议 上 讲 话 时 指 出 ：2011 年海上搜救成功率始终保持在较高水 平，海上搜救能力和装备建设继续保持 快速发展，有效拯救了海上各类遇险船 员，保护了海洋环境和财产安全。 一是 海上应急处置能力显著提高。二是海上 搜救力量建设与装备水平显著提高。三 是海上预警能力显著提高。四是海上搜 救科技化水平显著提高。五是对外交流 与合作水平显著提高。李盛霖部长同时 强调指出：当前，海上突发事件处置能 力与中央和人民群众的期望还有一定 差距，预防和应对突发公共事件的能力 还有待进一步提高。
我国海上突发事件应急机制建设 存在的问题
目前，我国应对海上突发事件处置 能力还不能满足海上救援实际需要，主 要表现在以下四个方面：
应急预案的可操作性还不够强。预 案未能结合应急能力的实际，对应急的 关键信息进行系统而准确的描述，没有 形成统一有效的救援指挥系统，也没有 明确谁是事故现场的直接救助指挥，导 致应急预案的可操作性不够强。
六是加强应急救援专家队伍建设， 建成各级各类海上交通突发事件应急 管理专家库。逐步完善专家信息共享和 参与应急管理工作机制，充分发挥专家 在突发安全事件的信息研判、 决策咨 询、专业救援、事件评估等方面的作用， 形成分级分类、覆盖全系统的应急专家 咨询的网络系统，为提高海上救助能力 提供坚强的理论技术支撑。
四是健全搜救队伍专业化培训机 制。推进海上应急综合训练基地建设工 作，在“十二五”期间，除建成一个专业 化综合性的海上应急训练基地外，各救 助局还应建立具有区域特点的专业化 培训基地；不断完善搜救队伍专业化培 训和实操训练机制，进一步推动搜救队 伍专业化、现代化、正规化建设，提高海 上应急救助能力。
应急反应绩效评估体系不完善。 绩 效评估的主要目的是完善应急反应机 制，进一步提高应对突发事件的处置能 力。目前我国海上救援应急反应绩效评 估体系不完善，没有相对独立的机构对 整个救援过程进行完整评估，海上救援 任务完成后， 各救助单元往往自我评 估。 因此，难以及时准确评判应急处置 的有效性和不足，在一定程度上影响了 海上救助整体能力的进一步提升。
我国海上突发事件应急机制建设 现状
在交通运输部组织协调下，我国已 陆续编制完成了《国家海上搜救应急预 案》、《交通部海上突发公共事件应急反 应程序》等为主要内容的国家、省、市和 港口四级海上突发事件应急预案体系； 组建了北海、东海、南海三支国家专业 海上救助队伍和四个海上专业救助飞 行队伍； 建立了各级海上搜救中心，应 急反应机制逐步完善，应急队伍和应急 资源建设全面启动，应急管理水平不断 提高，处置突发事件的能力明显增强。
Public Service / 公共服务
完善应急救援机制 提高海上应急救助能力
文 / 王法初
摘 要： 当前，海上突发事件处置能力与中央和人民群众的期望还有一定差距。通过完善海上突发事件应急预案， 建立高效的应急管理机制，健全应急资源与救援人员组织保障体系，使预防和应对突发公共事件的能力 得到进一步提高。
二是加强海上交通突发事件应急 指挥机构建设。 按照统一领导，综合协
调，分级负责，属地管理为主的应急管 理体制，进一步加强各级应急指挥机构 及其分支机构的建设。 同时，完善突发 事件应急处置工作的责任制度和应急 管理绩效评估制度，严格落实突发事件 预防和处置责任追究制度。
三是完善应急管理投入增长机制。 落实专业救助单位经费来源，保证应急 管理、应急处置及日常培训、演练工作 经费，满足海上应急队伍、装备、物资储 备等方面的建设与更新维护资金的要 求，从而增强安全保障和海上应急救援 的能力。