防范和化解基层警察执法风险对策的研究（一等奖）高明监狱钟自会张世扬人们常常把监狱比喻为“火山口”、“炸药库”并非危人耸听，而是喻示监管压力和从事监狱工作的风险系数大，担负一线执法直接管理罪犯的基层警察更是首当其冲。

从近年发生的内蒙古自治区某监狱出现几名重刑犯合伙串谋杀害值班警察越狱逃跑事件；湖南省某监狱罪犯乔装打扮成警察企图利用监门值班警察的疏忽蒙混过关，脱逃未遂事件；广东某监狱一新投犯因丧失改造前途信心悲观失望而自杀等事件，在危及监管安全的同时也显现监狱警察面临着极大的执法风险。

一桩桩个案充满血泪教训，一次次敲响警钟。

因此，客观审视监狱基层警察的执法风险，并及时采取有效措施予以防范和化解，这是监狱工作面临现实而又紧迫的问题。

近年来，随着监狱押犯数量和结构的变化，担负着直接监管和教育改造罪犯的一线基层警察面临的执法风险形势有日益增大的趋势。

当前，仍有少部分基层警察因不能正确认识面临的执法风险而在实际工作中消极作为或不作为，成为目前执法中的一大瓶颈。

监狱警察必须明确了解我国现阶段规范执法的基本情况，促进监狱执法行为规范化，公正执法，文明管理，促进自身在对罪犯执行刑罚过程中降低执法风险。

一、当前监狱系统基层警察的执法风险意识及履职能力概况（一）风险一词的含义是指发生伤害、毁损、损失的可能性。

笔者认为监狱基层警察执法的风险性是指在监狱的刑罚执行过程中从事直接监管改造罪犯的一线岗位警察在日常的执法管理中存在的遭受导致严重后果的的危险，主要包括人身伤亡、财产损失、刑事责任追究或被行政处分等。

在监管改造实践中，这种风险表现形式多样，包括暴力袭警、罪犯非正常死亡、脱逃等突发性事件。

（二）当前由于基层警察队伍的年龄结构、工作履历经验、学历专业背景等多种因素成为制约基层队伍整体执法水平提高或成为执法风险存在的客观原因。

近年来，为了适应监狱工作需要，同时为了应对监狱外流人才较多的情况，监狱系统招考的新警察较多，队伍结构趋向年轻化。

以高明监狱为例，基层一线的警察队伍人数庞大，中青年警察占多数。

绝大多数年青警察由于毕业后直接进入监狱系统工作，社会阅历、工作经验尚浅，对自身从事的职业性质特点特殊性认识不足，低诂潜在的风险。

基层警察中老、中、青年龄的梯级结构的不合理没法为执法管理经验的传、帮、带产生有利条件因素。

加之学历文化水平、专业及社会阅历参次不齐，成为在基层警察队伍中全面贯彻推行监狱执法规范化一大阻力。

如当中政法专业科班出身的只占基层警察总量中的小部分，毕业于监狱学或狱政管理的更占少数。

大多数基层警察只在入职时经历简短的专业培训，对监狱实际的执法环境、执法风险认识不足，导致风险意识淡薄。

（三）分析近年全国监狱系统发生的典型大案、要案，不难总结基层警察面临的执法风险有如下几个显著特点:1、突发性和隐蔽性。

由于监狱通常羁押罪犯数量大且高度集中，在没有实施分类监管和教育改造的情况下犯情、狱情显得异常复杂。

担负直接监管责任的警察处于明处；而被监管的个体处于暗处。

往往违法违规案件的事发前期征兆不易被发现和及时排查，尽管事发后有处置预案，但仍出现措手不及，防不胜防，导致严重后果的情形发生。

2、多样性和有针对性。

构成执法风险的情形在实际中呈现多样性，出现的形式、破坏程度也各不相同。

在长期的改造与反改造的监管环境下罪犯的目的、动机、手段及诱因可随环境因人、因事、因地而显得狡猾多端。

他们针对的大多是思想麻痹、缺乏警惕或对犯情、狱情不熟悉的警察，以及利用平时执法能力不强、处事不公的警察做突破口。

3、可预测性和可防范性。

其实事出有因，几乎倒查每一案件的发生都有前期征兆，任何的蛛丝马迹都逃不过警惕性高、狱情敏锐的警察。

科学健全的风险评诂机制和狱情排查机制对监管安全起着不可或缺作用。

监狱警察遵循具体的操作指引，对潜在风险预测和研判事态的发展变化可做到早发现、早措施防患于未然，把执法风险降至最低。

二、影响监狱基层警察执法风险的几个主客观因素从近年来发生的监狱警察违规办理罪犯“减假保”案件到罪犯杀害监狱警察而脱逃的血案中分析，监狱警察面临的执法风险原因是多方面的，有客观上来源于执法环境的变化及执法所依据的法律法规和管理规章制度；有主观上来源于执法者自身的素质能力。

（一）客观上是因法律法规体系不完善而面临的风险。

由于《监狱法》本身规定比较抽象，其并没有涵盖整个刑罚执行活动，监狱对罪犯进行日常管理时，难免会有所偏差或部分执法活动缺乏依据的现象，往往会造成执法不公。

日常执法实施细则可参照性不强，如对罪犯进行的日常管理、罪犯奖惩制度等，使监狱警察在执法操作上缺乏规范、统一性标准，给极少数警察违法违纪留下了制度的空子。

另外，部分罪犯家属利用这种制度上的漏洞，找关系、托人情，向监狱警察进行贿赂，妄图使罪犯逃避法律的制裁与惩罚，也由于个别监狱警察由于防腐拒变能力薄弱抵挡不住金钱的诱惑，在劳动岗位、日常行政奖励甚至减刑、假释、保外就医等方面上“关照”行贿的罪犯，这种主观上故意偏离执法公正轨道的行为，往往是要自食其果。

其一，这种违法违纪行为最后往往是当事人被查处、撤职、开除、甚至被追究刑事责任的结果；其二，这种执法不公往往会导致受到不公对待的罪犯产生妒疾心理，遂产生报复警察、同改的潜在监管安全隐患。

（二）因监狱管理体制不科学而面临的风险。

当前，监狱既是刑罚执行机关，也是生产单位，监狱警察既要承担管理教育罪犯职能，又要组织罪犯进行劳动；既是法律的执行者，又是生产的组织者。

即使在近年进行监狱体制改革试点的省份，实行了监企分开，但监狱仍对过渡期监狱企业负有相当的责任。

管理体制的双重性决定了监狱职能的复杂性，监狱追求行刑效益，同时又追求经济效益。

在背负双重责任的环境下，监狱警察往往错位使用手中的执法权力，影响执法的公正性。

（三）主观上因基层监狱警察执法规范化观念不强、管教手段方法不恰当而面临潜在风险。

在执法水平要求越来越高的情况下，个别监狱警察仍习惯于按经验办事，我行我素，对监狱内外执法环境所发生的深刻变化反应不敏锐。

如日常管教中个别人仍使用打骂体罚等违法违规手段处理违纪行为，并借口以不管白猫黑猫抓到老鼠就是好猫使之合理化。

其实使用不规范手段处理违纪行为就是执法的不公正行为。

执法实践中，重实体轻程序，总认为只要处理结果没有问题，程序的事可以变通或以后补正，甚至认为执法程序和手续“麻烦”、“多余”。

这表现在个别监狱警察对罪犯警告、记过、禁闭的处罚没有遵守呈报审批、公示公开和告知复议的程序，最终使自身工作陷于被动，甚至引发对自身的行政、刑事诉讼。

（四）因监狱警察本身管教业务水平不高、遭遇执法难的尴尬处境而背负责任风险。

客观上一方面由于近年来国家加强法制宣传力度和确立狱务公开制度，罪犯的“片面维权”的现象较为突出或想方设法投机改造，加之网络媒体对监狱事件关注炒作，使得部分基层警察在遇到复杂问题时由于缺少具体的操作指引而出现“执法难”的困局；另一面出于明哲保身或多一事不如少一事的消极态度，部分警察只满足于“押得住、跑不了”的最低要求，没有积极用好手中的执法权而是采取消极执法的态度应付工作。

实践中往往在处理警囚问题时缺乏技巧和时效就影响到执法的公正性。

如手段过于强硬、绝对化或办事拖拉、时效观念不强而导致不利后果。

三、在分析执法风险的特点及其产生原因的基础上，积极采取策略防范及化解执法风险（一）建章立制，完善监狱执法机制。

监狱制度是社会主义法律制度的一部分。

这个制度越完善，越文明，越有利于惩罚矫正罪犯，越有利于监狱机关对罪犯进行刑罚执行。

完善监狱执法机制，应当从以下几方面着手：首先要完善监狱职能管理体制，大力推行监企分开，纯化监狱的执法功能，实现监狱职能单一化，加大财政保障力度，保证监狱执法所需经费，防止出现以经济利益主导执法工作的现象。

以保证监狱公正执法，最终实现刑罚执行与生产经营各自独立、规范运行的监狱管理机制，从客观上杜绝监狱警察因经济利益诱惑而违法犯罪。

其次要完善各项管理规章制度，明确监狱警察的执法行为。

规章制度对监狱警察的行为起到约束作用的同时也起到保护作用。

随着依法治监的大力推进，监狱要进一步完善执法工作的制度和程序，对罪犯的减刑、假释、暂予监外执行等重要执法环节要制定操作性强的办法细则。

如刑罚执行的实施细则、日常管理的工作指引等，程序规定要明确、具体、便于操作，还要相互制约，利于监督，以制度的形式对其条件程序以及操作行为进行规范，为监狱警察公正、文明、严格执法提供必要的支持和指导。

（二）完善执法监督配套机制，健全落实执法责任制，规范监狱警察的执法行为。

内部监督对执法活动有纠正、促进、提高的作用。

监督方法上要变被动监督为主动监督，变事后监督为事前、事中、事后相结合的全程监督，变人为监督为制度监督。

同时，要进一步建立完善执法责任制、执法工作评议考核制和执法过错责任追究制。

执法单位、执法警察在执法过程中，因执法不当、不及时，未造成严重后果的，对相关责任单位及责任人予以扣分处理，并要求限期整改，将纠正情况作书面报告；一旦发生执法过错，造成严重后果的，必须按照法律、法规和规定承担相应的行政、刑事或民事赔偿责任，对其单位和有关领导也应当追究相应的责任。

（三）坚持不懈增强警察社会主义法治理念，提高依法行政水平，建立高素质执法行政队伍1、加强政治理论教育。

作为国家政权维护者之一的监狱人民警察，必须要有较高的政治理论水平，保持对党和国家对司法行政的方针、策略、要求的敏锐性。

2、加强职业道德教育。

通过定期开展反腐倡廉、执法业务知识和操作技能教育培训能使监狱警察的法律意识、执法能力等方面有全面的提高。

加大道德教育力度，要致力提高警察职业道德教育，引导警察爱岗敬业，遵循职业操守，公正执法。

3、加强业务培训。

按照司法部、省监狱局及监狱干警发展规划安排及要求，加强干警监狱现代执法理念、法律法规、业务知识等培训，使广大干警业务知识不断提高，以满足科学执法、文明执法及监狱现代化发展的要求。

4、加强干警继续教育。

鼓励警察参加学历、职称、执业资格等考试，如心理咨询师、师等考试，以试促学。

同时还应经常性采取“走出去”、“引进来”的方式，从社会上聘请一些资深专家来狱授课，以改变干警在封闭环境下，知识老化及更新周期长等现况，不断提高干警综合素质。

（四）建立执法风险预警机制，提高防范执法风险的能力执法风险预警机制，能使监狱警察时刻保持职业危机的警惕心理，须知手中的执法权力是把双刃剑，清楚明白权力与责任并存，并趋利避害。

建立监狱警察执法风险预警机制，一是建立监狱警察履行岗位职责评估制度。

在对监狱各个岗位工作进行量化、细化的前提下，定期对监狱警察履行岗位职责情况进行评估，对达不到工作标准或不符合工作标准的监狱警察，进行黄牌警告或离岗学习予纠正。

二是政工部门应制定和组织经常性的警示教育制度，改变实践中存在的处分多、教育少的情形。