大学内部治理与外部治理关系分析 胡建华 （南京师范大学教育科学学院，南京２１００９７櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗櫗）
【摘 要】 大学治理是高等教育治理体系中的主要部分。大学治理依据治理主体、内容、方式等的不同可分为内部治理与外部治理。围绕着大学办学与发展的一些基本问题，如办学的权力、经费的筹措与分配、大学章程及规则的制定、大学的人事权力等形成了内部治理与外部治理之间的关系，其关系的实质是大学治理权的分配和大学治理范围的划分。大学内部治理与外部治理关系的结构主要有两种，即间接影响的结构与直接控制的结构。２０
世纪９０年代以来，调整大学治理结构成为不少国家大学改革的重要领域，大学治理结构以及大学内外部治理关系的调整方向、内容、方式等依高等教育管理体制的不同而异。 【关键词】 大学；内部治理；外部治理 【中图分类号】 Ｇ６４０ 【文章编号】 １００３－８４１８（２０１６）０４－０００１－０５ 【文献标识码】 Ａ 【ＤＯＩ】 １０．１３２３６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｓｈｅ．２０１６．０４．００１ 【作者简介】 胡建华（１９５５—），男，江苏新沂人，南京师范大学教育科学学院教授、博士、博士生导师、
高等教
育研究所所长。
大学治理是近年来引起人们广泛关注的一个重要课题。不仅学术界有众多的研究与讨论，政府的文件、大学的章程也都提出要构建现代高等教育治理体系，提高大学治理能力。例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”大学治理毫无疑问是高等教育治理体系中的主要部分，大学治理依据治理主体、内容、方式等的不同又可分为内部治理与外部治理。厘清大学内部治理与外部治理的关系，并在实践中正确对待，对于构建现代高等教育治理体系和提高大学治理能力具有重要的现实意义。一、大学内部治理与外部治理关系的实质有关研究表明，治理的概念在２０世纪９０年代兴起于公共管理领域。全球治理委员会１９９５年对治理作出了如下的界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。治理有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用［１］。根据这样一种解释，无论是政府、
企业还是
其他社会机构，在其运转过程中都有一个治理问题，都存在一种治理结构，大学当然也不例外。尽管治理的概念及有关治理的解释似乎在上个世纪９０年代才开始流行于学术界，但是治理的实践，尤其是大学治理的实践或许在早期的大学已经存在。而且大学的治理从一开始就处于各种复杂的关系之中，受到来自大学内外的多种因素的影响。“自高等教育机构创建以来，它们与权力当局之间那些宗教的、政治的或者经济利益的关系问题总是表现得非常复杂，这些问题有些是临时性的，有些则是结构性的。它们引发了关于大学师生是否在教育、科学和管理方面拥有独立性的这一重要和持久的争论”［２］。
大学作为社会的教育机构、文化机构、研究机构，在其产生与发展的过程中也许比其他社会机构更多地受到来自社会权威机构的影响与制约。在中世纪特定的社会环境下，对中世纪大学的发展产生重要影响的首先当属教会。“在教皇英诺森三世和霍诺留斯三世任职期间，由于意识到像大学这样
１ 本刊特稿 的新兴组织正在欧洲最为重要的学术中心蓬勃发展，他们发布了越来越详细的有关高等教育管理的法规，目的是对那些最有权威的学校的改革与发展产生影响———这种改革不仅可以规范与这种刚刚出现的教师与学生这一群体的关系，也将涉及到学馆这种组织的每一个具体的细节”［３］。１２世纪７０～８０年代，巴黎大学形成之初，由教师与学生结成的“团体”向教会提出了３项基本权利要求：录用新教师的权利；制定规范大学内部活动规则的权利；推选大学与外部权力机构交涉、出庭诉讼等的代表的权利。而这些权利原本是掌握在地方大法官和主教手中的。１２３１年，教皇颁发了“特许状”，同意大学“团体”拥有这些权利，巴黎大学遂成为教皇特许的自治机构［４］。经历１７～１８世纪大学的“黑暗时期”之后，１９世纪欧洲及美国大学进入了改革的时代。１９世纪初德国柏林大学的建立、１９世纪下半叶英国与美国大学的改革，使得大学一扫前一两百年的颓萎状态，实现了大学的近代化。大学近代化的显著特征之一是世俗化。世俗化在大学内部的主要表现是：神学院不再拥有中世纪大学时的优越地位，自然科学在大学课程中显得越来越重要，培养牧师不再是大学教育的主要目标等。在大学外部，随着近代国家的崛起，国家机构———政府取代教会成为影响与制约大学发展的权威机构。“在大多数国家，创建公共教育部的首要任务是将高等教育事务列为它们的行政管理职责”。“在学习的规章制度方面，教育的依赖性是十分显著的，它表现为政府要求建立国家标准，不仅是针对医学和法学的职前训练，而且还针对未来的文理学科教师而设定。而且，高等教育机构的现代化需要进行新学科的教学，并废除陈旧学科。在各种教学部门中，从１９世纪到２０世纪的政府干预逐步蔓延，甚至是势不可挡”［５］。由上可知，以教会、政府等为代表的社会（权威）机构对大学的影响是全面而深刻的，不仅影响大学的产生与发展，同时也影响大学的治理。完整的大学治理因此而由内部治理与外部治理两个部分构成。内部治理的主体是大学内的相关机构与人员（如董事会、校长、学术组织等），外部治理的主体则是与大学发展相关的社会（权威）机构，在现代大学治理结构中，外部治理的主体毫无疑问主要是政府。那么，如何理解大学内部治理与外部治理的关系呢？进一步说，大学内部治理与外部治理关系的实质是什么？根据治理的定义和大学治理的实际状况，可以这样认为，围绕着大学办学与发展的一些基本问题，如办学的权力、经费的筹措与分配、大学章程及规则的制定、大学的人事权力等形成了内部治理与外部治理之间的关系，其关系的实质就是大学治理权的分配和大学治理范围的划分。
二、大学内部治理与外部治理关系的结构尽管大学治理由内部治理与外部治理两个部分组成或许是一种普遍现象，它不仅存在于几个世纪之前的传统大学中，而且在各国的现代大学制度中也可以看到；但是由于理念的差异、体制的分歧、传统的特性，内部治理与外部治理的关系在不同的大学治理框架内还是存在着一些明显的区别。有些国家大学内部治理与外部治理的关系是显在的，有些国家大学内部治理与外部治理的关系是隐晦的；有些国家大学内部治理与外部治理之间的张力过强，有些国家大学内部治理与外部治理之间的张力较弱。如若从关系结构的角度加以分类，是否可以认为，大学内部治理与外部治理关系的结构主要存在着这样两种：即间接影响的结构与直接控制的结构。所谓间接影响的结构，主要指在这种结构中大学外部治理与内部治理之间非权力等级关系，一般不存在外部主导内部的行政支配权，在大学的一些核心权力上（如办学权、人事权、规则制定权等）内部治理组织起决定性作用，或者说大学的治理权主要在大学内部。我们不妨以美国的大学治理为例，对这种间接影响结构的具体情形做一些概略的分析。众所周知，美国的大学内部治理模式与欧洲不同，以董事会领导大学治理为其主要特征。“董事会的任务是治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），
在治理和管理
（ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）之间存在着一个不同的世界。治理
包括：批准院校任务和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督”［６］。
美国大学的董事会领导治理模式有着
悠久的传统与独特的理念。“今日美国大学制度的‘董事会管理方式’之特点，早在美国高等教育机构
的草创时期，即１７～１８世纪殖民地时代的学院就打下了基础”［７］。
哈佛学院是美国的第一所高等教
２ 江苏高教 ２０１６年第４期育机构，１６３６年成立之初由一个设立委员会管理，１６４２年设立委员会改为“监督者委员会”（Ｂｏａｒｄ ｏｆＯｖｅｒｓｅｅｒｓ），监督者委员会的成员都是校外人士，包括神职人员和政府工作人员（总督、副总督以及其他地方官员）。监督者委员会管理着哈佛学院的一切事务，任命院长，管理财产，雇佣教师，制定规则等。可以这么认为，早期哈佛学院的监督者委员会制度就是美国大学的董事会领导治理模式的开端。独立战争之后，公立的高等教育机构开始出现。“布鲁贝克和鲁迪把托马斯·杰斐逊在１８１９年创立的弗吉尼亚大学指定为‘第一所真正的州立大学’”［８］。州立大学虽然在经费来源等方面不同于殖民地时期成立的私立学院，但是在学校的治理方式上两者却基本相同，即建立了董事会领导的治理模式。“与私立学院的董事会是学校设立母体（主要是宗教团体）之意愿的具体化机构一样，州立学院的董事会是州立学院的设立母体———州的意愿的具体化机构”［９］。州立大学建立董事会领导的治理模式体现了对公有财产实行“民众控制”（ｐｏｐ－ｕｌａｒ ｃｏｎｔｒｏｌ）的美国民主主义理念，即对作为州的财产的州立大学必须实施州民代表的集团管理，董事会制度就是这种集团管理的具体体现。那么，美国大学的外部治理对内部治理是如何施加间接影响的呢？其影响的基本途径或许就是大学董事会。美国大学董事会组成的一条基本原则是“外行支配”（ｌａｙｍａｎ ｃｏｎｔｒｏｌ）。“美国大学董事会主要由外行人士组成，是颇具美国特色的机构，它与那些已控制着欧洲高等教育的教育部以及教师行会有着很大的差异”［１０］。而州立大学与私立大学在董事会组成上的主要区别是州政府和议会在州立大学董事会的组成过程中起着决定性的作用。州立大学“董事会成员是州长在州参议院的建议和同意下进行遴选的。在一些州，包括密歇根州，未来的董事会成员就像政党候选人一样通过选举产生”［１１］。２００２年美国的一项有关州高等教育机构董事会的报告表明，有２５个州设有协调性的董事会（ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ ｂｏａｒｄｓ），８个州设有规划型的董事会（ｐｌａｎｎｉｎｇ ｂｏａｒｄｓ），１５个州设有治理型的董事会（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｂｏａｒｄｓ）。董事会成员基本上由州长任命，其数量最少７人，最多３２人，平均１３人。“各州中的高等教育机构的治理有两种形式：一种是全州只有一个治理所有公立高等教育机构的治理系统，例如阿拉斯加州、佐治亚州和缅因州；一种是像得克萨斯州这样的州，每个高等教育机构拥有单独的治理型董事会”［１２］。
州立大学的董事
会组成之后就独立行使有关大学治理的职权，如制定政策、选聘校长、决定预算等，以州政府为主体的外部机构对大学治理只能发挥些间接的影响。在大学内外部治理的间接影响结构中，大学内部组织主要掌握着包括办学权、人事权、规则制定权等在内的大学治理权，这是基于大学自治的基本理念和长期实践。诚如布鲁贝克在《高等教育哲学》中所说：“自治是高深学问的最悠久的传统之一。”“失去了自治，高等教育就失去了精华。”［１３］大学独立自主地决定选聘校长和教师、录取学生、制定章程与规则、实施教育教学活动、开展科学研究与社会服务等，这些就是大学自治的基本内容。所谓直接控制的结构，主要指在这种结构中大学外部治理与内部治理之间存在着权力等级关系，外部治理组织处于支配的地位，在大学的一些核心权力上外部治理组织（在很大程度上）起决定性作用，或者说大学的治理权主要在大学外部。在２０