２０１０年４月 湖北大学成人教育学院学报
第２８卷第２期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ａｄｕｌｔ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ＣｏＵｅｇｅ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ａｐｒ．，２０１０
Ｖｏ１．２８ ＮＯ．２
谈大学内部治理结构及现代大学章程的作用
黄小舫，余功文
（武汉理３－大学法律顾问室，湖北武汉，４３００７０）
摘要：本文从大学章程的价值与高等教育发展相互间的契合，加强大学章程的研究工作及完善等角度
出发浅论大学章程如何为现代大学的生存和发展提供制度保证。
关键词：大学自治；学术自由；大学章程；制度保障
中图分类号：Ｇ６４７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９一Ｏ４４４（２０１０）０２—０６３一Ｏ３
课题项目：本文为湖北省教育科学“十一五”规划２００７年度立项课题，课题名称“高等学校现代学校制度
建设研究”，课题编号：２００７Ｂ１９１
收稿日期：２００９—１２—２７
作者简介：黄小舫（１９７８一），女，四川达州人，武汉理工大学教师。
大学作为特殊的社会组织，它的理念和目标必须在一定
的治理结构之下才能得以实现。建立良好的大学治理结构
有助于使大学内外部的各利益相关主体在权利、责任和利益
上相互制衡，实现内外部效率和公平的合理统一。现代大学 制度就是与市场经济体制和高等教育发展需要相适应的大
学外部关系、内部组织结构及大学成员行为规范的体系…。
大学制度一般可以从宏观和微观两个层面进行界定：宏观的
大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统，包括大学的
管理体制、投资体制和办学体制等；微观的大学制度是指一
所大学内部的组织结构和运行体制，包括组织结构的分层、
内部权力体系的构成等。本文所研究的内容即是在微观大
学制度领域里。
一、大学内部治理模式 大学的组织是建立在自律基础上的，大学能够成为社会
的良心的基础是靠内在的法律，而不是依靠外在的约束，这
种内在法律是一种完全的理性法也是一种纯粹的道德法律，
与世俗的法律是有距离的。大学不仅传播和创造知识，而且
还对社会已接受的价值观提出质疑。大学之所以可以成为
社会的批评家，是以大学教学独立和学者必须容忍和接受不
同意见的价值观为前提，从而在与社会之间订立的契约中获
得一定程度的自治而达成，在这方面，大学内部组织结构包 括大学自治和学术自由两大重要的传统。
１．大学自治
大学自治是西方大学一种古老的理念，指大学应当独立
的决定自身的目标和重点，即大学对于校内事务具有相当多 的决策权、执行权和奖惩权并将其付诸实施 】。这显然是一
种治理状态而不是依赖于外部管理，因为治理的中心含义是
实现协调而非控制，所以，治理才是大学管理的本质。学术 界一直认为合乎大学发展规律的管理方式就应该是一种自
治模式，是在尊重学术自由基础上产生。长期而言，大学自
治的实现首先取决于政府和大学间信任的存在，这种信任随
着政府影响的增大而逐渐降低，传统的大学自治受到挑战。
大学自治是现代大学制度的最重要特征之一，也是大学制度
的灵魂。大学自治强调的是作为法人实体——大学的办学
自主权。当我们确立大学和市场之间关系时，主流意识只认
为大学应当服务社会，而只做这样一个定位是不够的。如前
所述，大学还应该是社会的良心所在，用自己的成果服务社
会，但更应该用自己的文化和思想引领社会，大学任何时候
都不能把利益追求作为自己的首选 Ｊ。现代意义上的大学
自治同时也要求大学走出象牙塔，根据社会经济发展的需
要，自主的设置专业、课程，自主的选择学术方向、研究重点，
以及将原创知识转化为实用知识，提供给社会，这些自主，不
是政府的强加，而是大学与社会相互选择的结果。大学自治
的目的在于使大学学术活动与政治、行政分离，更好的实现
大学的精神追求。
２．学术自由
大学的学术自由，不仅是一种信念、一种价值，也是一种
制度环境。学术自由是指大学成员为学术目的和学术价值
而享有言论、教学、发表及出版论著等自由权利。这是因为
大学作为批评家的角色只有在其思想和表达完全脱离行政、
政治、宗教束缚的气氛中才能实现。从大学制度的层面看，
学术自由是大学内在制度的核心，学术自由是与大学自治有
着本质联系的范畴。简单的说，学术自由是学者从事学术活
动的自由，学者的“自由”不仅是一种外在权力层面的自由，
而且是一种内在精神层面的自由。学术自由本质上是精神
自由，
它意味着学者在从事学术活动时所作的任何选择或学 湖北大学成人教育学院学报 ２０ｌ０年４月
术结论，遵从的都是自己的理性判断和对真理的执着信念，
而不是对任何权威的盲目遵从。惟有学者超越了各种现实
的功利，学术摆脱了任何依附关系，学术活动受内在学术意 志所激励，才是真正的学术自由。它具体被规范的表达为：
大学教师享有教学的自由；发表研究成果的自由；参加学术
社团活动的自由；与大学内外进行学术交流的自由。学术自
由的精髓是指进行科学研究和探索真理的自由－４Ｊ。
３．二者相互的作用关系 学术自由、大学自治是大学发展的生态环境，是大学治
理制度的灵魂。学术自由是大学学术发展的内部生态，大学 自治则是学术发展的外部生态 Ｊ。大学如要免受其他方面
不合理的干预和控制，就需要自治。大学自治是确保学术自
由的重要手段，也是学术自由的组织保证；学术自由是大学 自治的具体体现，也是大学自治的内在要求。二者的共同目
标都是确保大学治理按照自身的内在逻辑办学而免受来自
政府和社会其他各方面不合理的干预和控制。就目前而言，
应该树立大学有限积极自治、逐步实现政企分开的大学治理
理念：首先，大学必须自治；其次，大学自治必须是积极的，这
就要求大学一方面主动向政府争取权力和履行义务；另一方
面加强内部管理，大力提高教育教学质量，提高办学水平；最
后，大学的自治是有限度的，是一种有限的自治。因为完全
的大学自治必然要求完全的经费独立，这种独立是根本不可
能的。只有逐步实现政校分开，才能使大学真正成为面向社
会自主办学的法人实体。正如蔡元培先生一贯倡导的：独立
和自由是一所有尊严、有精神、有德性的大学的生命所在。
我们的大学虽然在法律上被赋予法人地位，但实际上缺少自
治权，不能独立自主决策大学发展的各项事务。保障大学自
治的关键在于学术独立、行政独立、经济独立，使大学始终坚
持是为了人类的福祉而存在的学术共同体的性质，始终坚持
学术发展的宗旨。只有在大学治理中很好的坚持它们，才能 更好的保障学术研究。
在制度的框架内确立学术自由、大学自治的原则，从制
度上对现代大学生存、发展给予保障。从我国高等学校内部
管理体制改革２０年的经验来看，确保高校具有自主权，使各
高校依据自己的实际有步骤、有计划、有重点的改革才是关
键。但目前我国高校学术权威参与学校管理，不仅在观念上
有一定的障碍，而且在制度上也未确立地位。高校里的各种
委员会如学术委员会、学位评定委员会这样一些重要学术机
构的设置几乎都缺乏明确的章程，更不要说作为大学管理
“宪法”的大学章程了。要改变这种制度性建设缺失的局面
首先就要制定大学章程，确立大学独立的“法人”地位。缺
少了大学制度建设就缺少了保证大学独立自主运转的制度
保障，不能独立自主的大学就无法拥有大学自治和学术自由
的大学章程，缺少了大学章程也就缺少了开办一所大学的
“法律基础和制度保障”，这也是我们创建所谓一统大学的
最大困境。１９９８年通过的《中华人民共和国高等教育法》赋
予了大学自主办学的法人地位。但是，大学的法人制度迄今
并没有建立起来，大学的运行基本上沿用以往的制度、规范。
西方大学的法律地位，主要通过大学内部的《大学宪章》、
《大学规章》等确定。《大学宪章》是经当地立法局批准、具
有法律意义的大学最高章程，是大学行政合法性的基本依 据。我国大学所缺乏的就是具有法律意义的、协调大学与政
府关系的、规范大学内部行为的法律文本。
二、大学章程 大学章程是协调政府同大学关系的有效途径，它既避免
了政府权力的过分扩张，又能使大学依法处理内部事务，保
证了大学的自治。在孟德斯鸠看来，一个自由的、健全的国 家，必然是一个权力受到合理合法限制的国家 】。大学章程
是上承国家法律、教育法规，下启大学具体规章制度的中转
站，是大学的“宪法”，是一所大学总体的精神面貌。在法治
社会里，其作为大学的“宪法”，是对大学内外部教育主体利
益的调整和分配，是大学的自治法。同时它也具有公法性
质，使大学成为行使公权力的行政主体，因此，它必然会成为
调整政府与大学关系的有效途径，能够使政府在对大学的有 限管理中充分发挥应有的作用。所以，大学章程的建立是必
要也是必须的。
在知识经济时代，大学教育创新理念已成为现代大学理
念的重要组成部分，其把培养具有创新精神和创新能力的人
才作为大学教育的目标。大学章程在制定过程中，可将上述
大学理念融人其中，以条文的形式将先进的大学理念制度化
并贯彻到大学教育的实践中；大学章程还可为条文化了的大
学理念在大学教育中的渗透提供法律保障并保证大学章程
价值与高等教育发展相契合。
从效力范围来看，大学章程是一种国家法律以外的行为
规范，由大学自己来实施。要改变政府对大学一手包办的管
理模式，逐步争取大学办学自主权，实现大学自治，其途径就
是建立现代大学制度。作为现代大学制度，大学自治是其核 心，法人是其保障，民主、科学的治理结构是其有效运行的关
键，非营利性是其前提，外部制衡是其外部约束。因此，以学
术自由、大学教育秩序、效率、民主化、公平、大学自治为其终 极追求的大学章程可成为现代大学制度的重要组成部分。
大学章程经教育行政部门核准建立后，在高等教育宏观管理
方面，便成了大学与政府之间的缓冲地带，它有利于扩大双
方活动的余地，使双方都能发挥各自的优势¨Ｊ。在微观方
面，大学章程所规定的教育主体的权利与义务就成为大学自
主管理的法律基础。总之，大学章程有利于大学管理制度的
民主化和大学自治的法制化。
三、加强大学章程的研究工作及其完善
目前，我国大学正在进行管理体制改革，给予大学充分
的办学自主权，同时，要求建立“大学章程”，实现自治自律、
规范管理。根据各大学的发展历史和文化底蕴，通过建立大
学章程，明确办学理念、办学目标，凸显特色；通过明确教师
的权利与义务，保证大学教师工作的积极性，给予他们充分
的学术自由权利，创造良好的学术氛围，确保大学雄厚的师
资力量；在学科建设方面，建设结构合理、特点鲜明、优势突
出的学科，为学生提供良好的学习条件，还为学科交叉渗透
和新兴学科培养提供土壤。
１．加强大学章程的研究工作要处理三方面关系
①国际惯例与中国特色的关系。大学章程建设不能照
搬西方的做法，社会主义制度决定了我国的大学章程必须体
现党对高校的领导和社会主义办学方向，在制定我国的大学
章程时，要强化政治意识，既要吸收、借鉴国际通行的做法，