外国公务员惩戒制度与借鉴侯　茜　范卫红(重庆大学法学院,重庆400044) 摘　要:外国公务员惩戒制度的主要内容包括惩戒的条件、惩戒的形式、惩戒机关、惩戒程序和不服惩戒的救济;比较一致的特点有:惩戒条件的概括性、惩戒形式的多样性、惩戒机构的双轨制和惩戒程序的严格性;对中国而言,值得借鉴的经验有:公务员惩戒制度应高度规范化;责、权、罚相适应的规则体系是合法惩戒的根本;宽严适中、层次分明的惩戒条件和形式是合理惩戒的重要条件;完备严格的程序是惩戒发生预期作用的保障。

关键词:公务员;惩戒制度;行政惩戒中图分类号:DF31　文献标识码:A　文章编号:1005-0078(2004)01-021-08一、外国公务员制度的现状(一)公务员惩戒制度的含义公务员惩戒制度,简言之,就是通过惩罚公务员的失职行为而对该公务员及其他公务员予以惩戒的制度。

各国理论界和实践界对于公务员惩戒制度的范围,态度比较一致,即认为是一种行政上的惩罚手段,至于公务员因此而应承担的民事、刑事惩罚,属于民法和刑法规定的范畴,虽然民事、刑事责任也是一种广义上的惩戒,但不应规定在行政法或公务员法中。

但关于该制度的具体名称,理论和实践上各国都有一定的区别。

日本的《国家公务员法》和《地方公务员法》都有直接规定惩戒内容的章节,甚至还有专门的《职员惩戒规则》,因此有些学者称其为“公务员惩戒制度”。

而法国1983年《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定:“公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯任何违法行为,应受纪律制裁。

”因此,有一些学者在研究公务员制度时,没有谈及公务员的惩戒制度,只是称“公务员的纪律处分制度”。

①不管名称如何,这种制度的存在是客观事实,且在西方各发达国家,它所调整的法律关系相近或一致,故本文将“公务员的纪律处分制度”、“公务员的行政处分制度”或“公务员的纪律制度”都统一称为“公务员惩戒制度”。

综上所述,公务员惩戒制度就是对于公务员在执行公务过程中的违法违纪行为,给予行收稿日期:2003-12-03①　姜明安主编:《外国行政法教程》,法律出版社1993年版,第30页。

政上的惩罚以示惩戒的制度。

(二)外国公务员惩戒制度的主要内容1.惩戒的条件根据法理学原理,法律制裁须以法律责任为前提,而法律责任又是违法行为的结果,因此,公务员行政惩戒的前提是公务员负有惩戒责任,而承担惩戒责任的条件通常有:第一,被惩戒者具有国家公务员身份。

第二,公务员有违法或违纪行为。

美国《公务员行为细则》之5第4条规定:“如公务员委员会发现某项任用违反公务员法、公务员行为细则或具体规定,或有关雇员违反上述法令、细则与规定,或违反上述法令、细则与规定而占据某一职务,该委员会应通知有关雇员与业务机构后,要求进行澄清解释,并有权向有关任命官员提出事实,发出有关纪律处分或开《地方公务员法》第20条也规定:职员(1)违反该除的指示。

”日本《国家公务员法》第82条、法或该法命令时;(2)违反了职务上的义务或玩忽职守时;(3)作出与全体国民的服务者不相称的不良行为时,作为惩戒,可作出免职、停职、减薪或警告的处分。

法国1983年《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定:“公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为,应受纪律制裁。

”这种行为一定是违反公务员义务,是公务员法和公务员纪律所反对的。

公务员义务专指公务员的职务义务,即公务员在执行公务或与执行公务有关的活动中所负的义务。

法国法律所称的“和公务执行有关的情况”,或日本法律所称的“作出与全体国民服务者不相称的不良行为”,如公务员任命前或离职后的不良行为,或私生活中严重不名誉行为。

①第三,该违法或违纪行为的后果破坏了国家公务运行秩序。

公务员惩戒制度的目的是调整公务员的行为,维护正常的行政组织秩序,保证国家公务良好运行,所以,公务员的违法违纪行为如果特别轻微,或经自我纠正后没有造成损害后果,也可免于惩戒。

第四,公务员主观上有过错。

即公务员的违法或违纪行为是出于公务员的故意或过失的心理状态。

如瑞士《联邦公务员法》第30条第1项规定:“公务人员无论无意失职或玩忽职守,均有可能受纪律处分。

”同时具备以上条件的,公务员应对自己的行为承担行政惩戒责任,有权机关可对该公务员实施行政惩戒。

2.惩戒的形式惩戒的形式又叫惩戒的手段。

通常各国法律对公务员惩戒的形式有明确规定,不允许在法定形式之外惩戒;同时惩戒的形式又是多种多样的,在法定的形式之内采用哪种惩戒形式,由惩戒机关酌情决定。

法国《公务员总法》第五篇“惩戒”第30条指出惩戒的形式有:“1.警告;2.训诫;3.从晋升名单中除去;4.减薪;5.降职;6.调动工作;7.降级;8.强制退休;9.撤职,但保留领取退休金权利;10.撤职,停止领取退休金权利。

临时解除职务也是主要的处分或补充的处分,时间不超过六个月,在这期间,不付给一切报酬。

”瑞士《联邦公务员法》第四章“失职与后果”第31条第1项规定:“纪律处分包括:(1)训诫;(2)100法郎以内的罚款;(3)撤销交通优惠;(4)①王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第292页。

减少或取消薪金的暂时停职;(5)维持原薪或减少薪金的强制调动工作;(6)减少预定薪金;(7)减少或取消正常加薪;(8)停职;(9)撤职。

”日本《国家公务员法》第82条规定惩戒的形式为“免职、停职、降薪和警告”,新加坡对公务员的惩戒分为口头警告、书面警告、停止常年加薪、罚款、取消养老金、免职、强迫提前退休、解雇等。

①这些惩戒形式一般单独采用,但也不排除可附加使用或重叠使用。

如瑞士《联邦公务员法》第四章“失职与后果”第31条第2项规定:“作为例外,多种纪律处分可一并执行。

”但对于公务员的同一违法违纪行为,只能受一次惩戒处分。

3.惩戒机构惩戒机构就是对公务员有法定惩戒权限的行政机关。

各国的惩戒机构差异较大。

美国在1983年通过《公务员法》之后,由美国总统和国会长期共同领导公务员管理机构,其中有权对公务员惩戒问题制定规章的是总统直接领导的联邦政府独立机构———人事管理局;另一个由总统直接领导的联邦政府独立机构———廉政署,有权监督公务员遵纪守法情况并可提出警告;②总统还有权在参议院提议下任命三人组成的公务员委员会,该委员会有权规定公务员的惩戒程序等;而真正对公务员进行具体惩戒的是负有具体人事管理职责的各行政业务机构。

法国《公务员总法》第五篇第31条规定:“纪律处分权属于享有任命权的机关,但它要履行1905年4月22日法律第65条规定的手续,并在与惩戒机构内的对等行政委员会协商后,才能行使处分权。

”另外,《国家公务员地位法》第67条、《地方公务员地位法》第89条规定,除警告和训诫以外的惩戒手段,还必须经纪律委员会讨论和建议才能宣告。

日本《国家公务员法》第84条规定:“有处分权者为:(1)有任命权者;(2)人事院经本法规定的调查后,有权处分。

”其中人事院设在内阁之下,由人事官二人组成。

新加坡的公务员管理机构主要是公共服务委员会和公共服务署。

在公务员惩戒方面,后者主要负责发布有关公务员的指令;前者及其下属部门负责审查公务员行为是否违法违纪。

各行政部门需对公务员进行惩戒时,先报公共服务委员会审查,公共服务委员会再交纪律法庭审判,由纪律法庭作出惩戒与否的判决,并最终由各行政部门执行。

③4.惩戒程序各国公务员惩戒程序与其行政诉讼程序相适应,各有特点。

相比而言,美国的惩戒由各行政机关依不同的惩戒形式和事由作出,没有统一运用的程序,日本的公务员惩戒有任命权者权力很大,程序相对灵活。

以下以法国为例,说明外国公务员惩戒程序概况。

按照法国公务员法的有关规定,惩戒的一般程序大致如下:(1)行政机关向纪律委员会提出报告,指出公务员违法违纪的事实,说明理由,提供证据,并提出打算给予的处分。

(2)公务员提出答辩。

在答辩过程中,公务员可要求行政机关交阅自己的全部档案材料;也可以委托律师出席。

(3)纪律委员会听取双方的陈述,必要时可以进行调查,甚至调查行政机关没有指控的违法违纪行为。

但纪律委员会不举行公开辩论。

(4)纪律委员会作出决议后,向侯茜,范卫红:外国公务员惩戒制度与借鉴①②③黄学贤:《新加坡廉政的基石———颇具特色的公务员制度》,载《行政与法》1995年第1期。

参见姜华跃:《美国的公务员制度》,载《经济社会体制比较》1994年第5期。

东风、红岩:《新加坡的公务员制度》,载《行政人事管理》1996年第2期。

行政法学研究 2004年第1期行政机关提出惩戒的建议,由行政机关长官决定是否采纳;但少数公务员的惩戒由纪律委员会直接作出,行政机关长官必须接受,纪律委员会的建议和行政机关的决定必须说明理由,并可以公开发表惩戒决定。

5.不服惩戒的救济公务员惩戒归根结底是一个行政处分,不服行政处分的公务员应有权获得救济,这可以从制度上防止错误惩戒。

下面仍以法国公务员法为例来介绍外国公务员惩戒的救济。

其一,行政救济手段。

公务员不服惩戒时,(1)可以按行政组织原则,向有纪律处分权的行政机关或其上级机关申诉;(2)行政机关的惩戒处分与纪律委员会的建议不符时,可向国家或地方公务员最高委员会申诉。

行政机关根据申诉,可以撤销、修改或维持惩戒处分。

公务员最高委员会只能提出撤销、修改或维持惩戒的建议,由行政机关酌定。

其二,审判救济手段。

公务员不服惩戒,可向行政法院提出撤销之诉或损害赔偿之诉。

行政法院将审查整个惩戒过程,包括行政机关的惩戒权限、公务员违法违纪的事实和性质、惩戒程序、惩戒程度,最后可作出撤销惩戒。

二、外国公务员惩戒制度的特点(一)惩戒条件的概括性如前文所述,对公务员实施惩戒的条件中主体条件、主观条件、客体条件都比较确定,但最重要的客观条件却具有相当的概括性。

各国法律都指出公务员的违法违纪行为应受惩戒,但什么是违法行为,什么是违纪行为,各国法律都没有指明,法国的《国家和地方公务员一般地位法》第29条说:“公务员在公务执行中或和公务执行有关情况中所犯的任何违法行为,应受纪律制裁。

”日本法律除指出违反公务员法外,还认为“违反了职务上的义务或玩忽职守时”、“作出与全体国民的服务者不相称的不良行为时”,应予惩戒。

但“任何违法行为”具体包括什么行为,何为“违反职务上的义务”,何为“作出与全体国民服务者不相称的不良行为”,法律也没有具体解释。

尽管很多国家为规范公务员行为,除公务员法外,还颁布了其他律令、规则,如美国的《公务员行为细则》,新加坡的《公务员守则和纪律条例》,但实际上公务员须遵守的义务远超过这些法律和规则,如英国就要求公务员遵守不成文的“荣誉法典”———职业道德,①否则仍有可能遭到惩戒。

所以可得出结论:公务员惩戒的客观条件是极其概括的。

这种惩戒条件的高度概括性,实际上赋予了惩戒机关极大的自由裁量权,使公务员惩戒的认定具有一定程度的随意性,也使公务员惩戒的过程与结果具有很大的不确定性。