理论
参考
92008一、多层次、网络状治理的区域协调体系
1、纵向上多层次的区域协调机构
在纵向上，欧盟形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体
系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。
就超国家层次来说，欧盟针对成员国之间日益严重的区域问题，在其最重
要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，为整个区域政策过程
设置了专门的职能机构和顾问机构。
在欧盟区域政策制定及协调的过程中，成员国政府居于第二个层次，他们
一般都拥有自身的一套区域政策，同时接受欧盟统一的区域政策的协调和整
合。
2、横向网络上的区域协调组织
欧盟横向网络意义上的区域协调组织名目繁多，在整个区域协调政策的制
定、执行和回馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第欧盟国家的区域协调发展：
经验与启示
陈瑞莲
20世纪80年代以来，为了推进欧洲一体化进程的顺利进行，
欧盟非常重视成员国之间以及成员国各地区之间的协调发展问
题，并在解决这些问题方面做了大量的工作，积累了丰富的经验：
一是形成了多层次、网络状的区域协调体系；二是构建了问题区域
治理模式、创新区域模式、跨境合作模式和流域治理模式等多样化
的区域协调模式；三是完善了法制、经济和行政等多管齐下的区域
协调手段。研究和借鉴欧盟国家的成功经验，对于推动我国的区域
协调发展，促进和谐社会的构建具有重要的理论意义和实践价值。61
理论参考
92008三部门的“合力”作用。因此，从一定意义上说，欧洲区域一体化并不主要是一种
政府间制定条约的事务，而是一种社会进程。在这些组织群体中，区域间组织、
银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等形成几股重要的力量。二、多样化的区域协调模式
传统上，欧洲共同体以资本、技术（研发）与贸易作为标准，把区域发展的模
式划分为蓝色香蕉带、南部阳光地带、东西轴线带，也就是所谓的发达地区、欠
发达地区和边缘地区。然而，全球化、知识经济和信息时代的到来，带来了技术
进步、大规模创新能力、劳动力培训的进步和资本的更高流动性，这使得社会经
济得以重塑，由此导致了经济、社会、政治发展的空间变化，其结果是一些区域
得以复兴，一些区域衰败下去，新的城市与区域经济网络出现以及跨边境的区
域经济联系的凸显。在这种情况下，新的区域分类标准和发展模式代替了传统
的三分法模式。目前，欧盟国家的区域治理与区域发展模式多种多样，如首都与
大都市经济圈的形成、老工业基地的衰退与振兴、新兴的中距离外围地区的崛
起、远距离的边缘地区的发展等等。三、多管齐下的区域协调手段
从本质上说，区域协调发展就是要借助政府干预的力量，逐步调控因市场
失灵而带来的区域不平衡发展状态。但政府与市场的相互消长关系告诉我们，
政府在区域协调发展过程中的干预方式和介入程度必须适度，过分干预和干预
不当反而会适得其反。欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会，因而较好地
处理了“看得见的手”与“看不见的手”在区域协调发展中的关系问题，形成了法
制、经济和行政多管齐下的区域协调手段。
1、完备的法制手段
欧盟国家的区域协调政策是有法可依的，它奠基于宪政和相关的法律条文
上。1958年签订的《欧共体共同条约》是欧洲一体化的基本法律基础之一。
2、精细的经济手段
欧盟区域协调发展的经济手段，集中体现在设计精细的多种扶持基金上
面。这些扶持基金主要有结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。
总体上看，欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域协调政策，使
落后区域追赶发达区域，重构那些衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶
持城市或国家跨界地区的滞胀区域。值得注意的是，虽然欧盟区域协调政策的
目的在于加强整个欧盟经济、社会和区域方面的聚合，但其首要关心的问题是
创造就业机会，并不是把经济增长当作区域扶持的第一目标。而且，受助区域的
资格条件和扶持额度是全面把关的，涉及区域面积、人口规模、GDP和失业状况62
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92008等因素。
3、规范的行政手段
欧盟区域政策专家布鲁克认为，欧盟的区域差距调控不仅仅是钱的问题，
而是利用这笔钱去做什么的问题；区域政策的成功取决于项目及其有效执行。
如何筹集区域发展基金，进行项目报批以及监控和评估项目的执行，这里涉及
一整套工序流程。正是通过规范的行政调控手段，欧盟的区域协调发展政策才
能最终付诸实施。还需一提的是，欧盟国家的区域协调政策和区域协调行为，严
格遵照政府间关系的法理尺度，很少出现中央（联邦）政府或上级政府越权干预
区域发展的现象，他们习惯采用自下而上的结构改革，而非自上而下的行政区
划调整来协调区域经济活动。
四、启示与建议
1、构建区域协调发展的法制基础
中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区
域协调问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。由于缺乏像欧盟国家那样完
备的法律规范和制度基础，往往使区域政策出现变形和扭曲，导致政策执行中
的“上有政策、下有对策”现象。因此，必须首先构建区域协调发展的法制基础：
（1）修改宪法，加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款；（2）制订
中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避
免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；（3）制定国家区域开发方面的法律，
如西部开发法、东北老工业基地振兴法等；（4）整合现有的相关区域发展机构，
如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有
关的机构，设置专门的区域协调机构。建议在人大设立区域发展委员会（立法机
构）、国务院设立国家地区开发署（行政执行机构）等区域发展的权威机构。同
时，借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构必须充分吸收
地方代表，反映地方的利益诉求。
2、探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式
我国原来的“东部、中部、西部”的区域划分方法，有点类似于欧盟传统意义
上的蓝色香蕉带、南部阳光地带和东西轴线带的分类标准，直观上说有发达区
域、次发达区域、边远落后区域的区分，但实际上这种区域划分框架太过粗糙，
不具有真正实施区域政策的意义。我国“十一五”规划已对国土空间的主体功能
进行了重新的分区，分为“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”和“禁止开发”等
四种不同的区域。这种根据空间的主体功能进行的区域分类是一大进步，但比
照欧盟的区域分类框架，还应由国家统一对四类功能区的二级乃至三级区域作63
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92008更精细的划分。同时，要针对不同功能区域的实际问题，实行分类指导的区域发
展模式，如问题区域治理模式、“首都圈”经济带动模式、“创新都市”模式、“一国
两制”下的跨境合作模式、行政区边境合作模式、区域集群模式，等等。特别重要
的是，今后我国要把流域治理模式当作区域协调发展的一种重要模式，建议学
习和借鉴莱茵河治理模式的成功经验，构建流域生态系统共建机制和补偿机
制，平衡上、中、下游地区的发展权利，实现流域内地方政府间的协调发展。
3、采用法律、经济、行政等多种区域协调手段
如上所述，欧盟的区域协调政策工具是强而有力的，它采用了法律、经济、
行政等多管齐下的区域协调手段。而我国除了缺乏完备的法制基础外，区域协
调发展过程中经济和行政手段也是残缺不全，问题较多。就经济协调手段而言，
我国没有欧盟那种结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的类似政策工具，
有的只是一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等。但由于政策瞄准对
象有时不到位、不具体，即使投入了大笔资金也收不到预期的效果。更为主要的
是，由于我国区域协调发展的行政手段尚不规范，如区域发展基金的筹集缺乏
制度保障、区域援助的通用规则不健全、没有严格的项目报批流程和科学合理
的决策程序，特别是项目报批流程尚不透明，导致有时出现区域发展项目的随
意审批、扶持资金的寻租分割等现象。因此，借鉴欧盟区域协调发展的经验，重
要的一点就是要建立起一套规范的行政协调手段。
4、慎重处理好行政区划改革与区域经济发展的关系
毫无疑问，我国的行政区划也确实存在不少问题，必要时可以作些改革。但
是，行政区划改革如果没有进行广泛的科学论证，缺乏成本效益的权衡分析，特
别是在没有充分尊重民意和下级政府的利益诉求的情况下，就简单凭借政治动
员和行政机制力量，轻率甚至盲目地进行改革，其结果必然导致“分久必合、合
久必分”和劳民伤财的循环。笔者认为，欧盟的跨境合作发展模式是非常值得我
们借鉴的，像丹麦、瑞典交界的奥胡斯区域，德国柏林———勃兰登堡首都区域，
都是既维持了行政区划现状，又取得了平等双赢的合作绩效的成功范例。港、澳
回归以来，我国粤、港、澳结成的“大珠三角”区域的跨境区域合作也取得了长足
的进步，这说明横向的区域联合而非通过行政区划的调整，也是可以解决行政
区经济的内耗问题的。因此，建议我国政府在处理和调适区域经济发展和行政
区划关系时，树立区域公共管理的新思维，尊重政府间权利平等的观念，改变过
去那种把行政区划改革当作是解决矛盾的关键的做法。要认识到，除非行政区
划改革是“零成本”的或低成本并顺乎民意的，否则这种改革就是下策。
（摘自《中国区域经济发展与泛珠三角区域合作》，中山大学出版社2008年）64