推行省直管县财政体制利弊分析

摘 要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。

关键词：省直管县；财政体制；利弊分析

Implementation of direct control of the financial system,

the pros and cons of the county

Abstract: With the development of regional economic, as well as the economic

gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties

is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize

county governments for economic development initiative, the county's economic

development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial

governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot

community and the general concern of all levels of government, and active attention.

Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have

many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how

to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing

county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the

province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system

of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward. 2 Key words: provincial governing County; the fiscal system; Advantages

and Disadvantages一、引 言

随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。这无疑是对地方政府“省管县”财政体制改革的一种肯定。

近几年来浙江、湖北、湖南、安徽、吉林、江西、海南等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县，那么，实施“省管县”财政体制有哪些好处，实践中又存在哪些问题，如何进一步完善？这些问题的探讨对进一步完善“省管县”财政体制具有重大的理论指导意义和实践推动作用，对解决县乡财政困难具有重要的客观现实性。

因此，本文对省管县财政体制进行了系统概述，以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，并针对当前省管县财政体制存在的缺陷，提出了一系列的政策性建议，不断促进我国财政体制的完善。

二、省管县财政体制概述

（一）“省管县”财政体制的涵义

所谓省管县财政体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，即在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理的财政体制。从目前各地试点实施情况来看，推行“省管县”财政体制的目的都是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以缩短地方财政链条，简化地方财政层级，提高工作效率，降低行政成本，抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，不断壮大县域经济， 2 促进城乡经济和区域经济协调发展。

（二）“省管县”财政体制的基本模式

目前各地试行的“省管县”财政体制模式主要有两种模式: 一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。

1．浙江模式

新中国成立以来，浙江省一直实行“省管县”财政体制，即浙江省级政府将财政体制和结算直接管到了县级政府，其大致的路径就是从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权。

（1）省对县分税制财政体制

省管县财政体制核心即是县财省管，其管理主要依靠省对县分税制财政体制进行。1994年，浙江省为保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省对市、县财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾。

（2）“抓两头、带中间、分类指导”的政策

所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。所谓带中间即指带动介于二者之间的少数较发达县，与发达市、县一样享受“两保两联”财政政策。所谓分类指导，即对发达和较发达县、欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策，不搞“一刀切”。

（3）制度创新，实行财政增长综合分成的财政政策

浙江省先后制定了“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”、“三保三联(挂)”等政策，把地方增收、地方收益和地方官员奖金直接挂钩，鼓励地方着力培养财源，尽全力做大地方财政的蛋糕。

第一，对贫困县实行“两保两挂”财政政策。“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，个人奖励为地方收入增长的5%。实行范围为丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县共30个市、县。

第二，对发达县实行“两保两联”财政政策。“两保”不变；“两联”为按增收额，环比奖励发展资金（4%～4.5%），环比奖励个人（1%～0.5%）。 3 第三，对贫困县和发达县均整合归并为“两保一挂”财政政策。“两保”不变；一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县共33个市、县。①

（4）实行以下放经济管理权为核心的强县扩权改革

1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年，浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限。2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作，决定除了规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。

2．海南模式

海南模式是注重行政管理上的省管县，从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

（1）放权，增强县域经济发展活力

海南岛陆地面积3万多平方公里，人口有800多万，建省时由19个市县构成了省的框架。与内陆省级建制区相比，地域小，人口少，不存在省级管理幅度过宽和人口过多管不过来的问题。权力的下放，逐步增强了县级政府发展经济的自主性、积极性和创造性，增强了县域经济的发展活力，促进县域经济的发展。

随着省直管市县体制不断完善，海南县域经济发展实力明显增强，一批过去地方财政收入长年徘徊在1000万元至3000万元之间的贫困市县，现在多数进入了“亿元俱乐部”。

（2）开展各种培训

有效承接事权，将下放的权力用好，最根本的还在于市县的行政能力和素质。为将下放到权力用的更好，海南省有针对性地开展了干部培训，立志提高市县的

①苏明:《财政理论研究》,中国审计出版社,2001年版。 4 行政能力和素质。省政府首先统一针对全省各市县和省有关部门分管下放行政管理事项工作的主要领导和业务处室负责人举办培训班。随后，大部分市县和省直有关部门也迅速行动起来，组织下放行政管理事项的培训工作。

2008年7月，海南省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大发展自主权、决策权，决定向市县下放197项行政管理事项，凡是属于直接影响行政管理相对人的行政审批和许可的事权基本下放到位，没有出现管理缺位或者不到位的情况，这表明取得了很好的效果。

浙江模式（财政意义上的省直管县）与海南模式（政府管理体制上的省直管县）都存在异曲同工之处，其坚持向县级政府放权的内涵是一致的，根本目的都是通过放权，增强县域经济的发展活力，都具有非常强烈的改革意识和创新精神。

三、“省管县”财政体制条件分析

实行“省管县”财政体制，对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，符合我国经济发展的客观要求，是改革的大势所趋。但省管县财政体制改革并不是万能的，能否取得实效，关键取决于以下三个因素：

（一）省级财政的宏观调控能力

一些经济水平比较落后的县还没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济来支撑。实行省管县财政体制改革后，要加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。因此，省级财政需要有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展。否则，只是管理形式上的不同，换汤不换药，与“市管县”财政体制并无实质区别，最终也将不利于县域经济的发展。②

（二）县级财政自身经济情况

省管县财政体制模式不是万能的，各县级需根据自身发展情况，具体问题具

②贾康、白景明:“县乡财政解困与财政体制创新”，经济研究，2002(9)：3-9