󰀁土地财政󰀂的政治经济学分析

基于马克思地租󰀁国债(国税)󰀂理论视角

吴东作

(清华大学人文学院,北京!100084)

摘!要:󰀁土地财政󰀂是政府利用其垄断的土地征收权,通过低价征地并高价出售土地使用权而获得的土地增值收益的非学术化称谓。󰀁土地财政󰀂的制度基础是我国现行的土地制度和征地制度,直接诱因是分税制改革造成的地方财力不足。󰀁土地财政󰀂增加了我国地方政府可支配收入,间接维持了现行的分税制体制,有力地推动了我国工业化和城市化的进程。但󰀁土地财政󰀂也导致了失地农民数量的急剧增加,房价居高不下,地方财政风险和金融风险加剧,严重影响了我国经济的稳健运行和社会的稳定。从马克思的地租󰀁国债(国税)󰀂理论入手,客观分析了我国󰀁土地财政󰀂存在的合理性,并探讨以󰀁国税󰀂替代󰀁国债󰀂的󰀁土地财政󰀂的改革思路。关键词:!土地财政;政治经济学分析;地租󰀁国债(国税)󰀂理论中图分类号:F0!!!!!文献标识码:A!!!!!文章编号:1004-972X(2010)08-0009-04

!!改革开放以来,我国基本上沿用了计划经济时

期的集体土地国家征收制度,即只有国家可以为了

公共利益的需要,依照法定程序将集体土地转为国

家所有,从而形成了土地征用和土地供应的政府垄断。政府通过低价征地并高价出售土地使用权而获

取土地增值收益,由此产生了󰀁土地财政󰀂。土地出

让收益弥补了分税制改革后地方政府财政财力的不足,加快了我国城市化和工业化的进程。但是由于

征地制度以及由此带来的土地增值收益分配的不合

理,导致被征地农民既󰀁失地󰀂又󰀁失业󰀂,成为威胁社

会稳定的重要根源之一。由此也引发了学术界对󰀁土地财政󰀂和现行征地制度的批判,并逐渐形成了

渐进式和激进式两种大相径庭的改革思路。因此,

理性认识󰀁土地财政󰀂的成因和历史作用,理清土地制度、土地征用制度和󰀁土地财政󰀂的内在联系,完善

现有󰀁土地财政󰀂的运行模式,具有重大的理论和现

实意义。本文以马克思的地租󰀁国债(国税)󰀂理论为

视角,对上述问题进行理论分析,在此基础上提出我国󰀁土地财政󰀂的新的运行模式。

!!一、󰀁土地财政󰀂的成因分析

(一)󰀁土地财政󰀂产生的制度基础我国现行的土地制度及征地制度是󰀁土地财政󰀂

产生的制度基础。我国∀宪法#第十条规定:󰀁城市的

土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由

法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公

共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收

或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。󰀂从宪法上

看,我国实行的是国家和集体所有的二元土地制度,

国家与集体土地所有权的法律地位应该是平等的,

但由于宪法同时规定了只有国家才具有土地征收和征用权,即政府征收和征用是改变集体土地所有权

和农地用途的唯一合法途径。这样,政府依靠其垄

断的土地征收权,就可以在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地,然后再按

照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。我

国∀物权法#第四十二条进一步明确规定:󰀁为了公共

利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿

费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费

用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农

收稿日期:2010-05-17作者简介:吴东作(1970 ),男,辽宁辽阳人,清华大学人文学院博士后,研究方向为政治经济学。9!2010年第8期!民的生活,维护被征地农民的合法权益。󰀂可见,征收

集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准,并适当考虑了被征地农民的今后生活费用,而政

府供地则按照建设用地定价,由此产生的征地和售

地之间形成的级差地租被政府占有,从而形成了󰀁土

地财政󰀂。(二)󰀁土地财政󰀂产生的经济动因

分税制改革是󰀁土地财政󰀂产生的直接经济动

因。我国1994年的分税制改革旨在通过划分税种

来规范中央和地方的财政收入渠道,而根本动因则在于提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中

的比例。分税制改革后,税收收入在地方财政收入

中的比重明显下降,但地方政府的事权范围却有增无减,造成地方政府的负担越来越重。在支出刚性

的条件下,地方政府为了有效履行其职能,必然要寻

找相应的增收途径。分税制改革明确了土地出让金

收入全部划归地方支配,从而为地方政府通过征用土地取得土地出让收益提供了合法依据,土地出让

收入也自然成为地方政府解决财政资金不足问题的󰀁理性󰀂选择。

!!二、󰀁土地财政󰀂的效应分析

(一)󰀁土地财政󰀂的正面效应󰀁土地财政󰀂的正面效应主要体现在以下几个方

面:第一,巨额的土地出让收益缓解了地方政府的财

政困难局面,间接维持了我国现行的分税制财政体

制。第二,加速了我国工业化和城市化进程。由于征地成本低廉,一方面,地方政府可以以征地成本或

者低于土地成本向企业供地,从而刺激了企业的扩

展,加快了工业化的进程;另一方面,由于农地转为

城市建设用地的预期收益很高,刺激了地方政府通过不断修编城建规划的办法扩大建设用地范围,并

投巨资进行城市基础设施建设,以此带动土地增值

和房地产业的发展,从而客观上加速了我国城市化

的发展步伐。第三,土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具。政府大举投资

城市基础设施的巨额资金,除一小部分来源于土地

出让金收入外,绝大部分依靠土地融资,即主要由政府以土地储备中心、城投公司等作为融资主体,以土

地抵押或政府信用担保的形式获取银行贷款。房地

产市场的发展,成为政府偿还城市基础设施投资巨

额贷款和实现土地出让收入的通道,而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。可见,低廉

的征地成本和高额的土地出让收益,大大降低了我国城市基础建设和交通建设的成本,加快了我国城

市化和工业化的进程,开辟了地方政府的财源,维持了现行的分税制财税体制。其根本原因就是建国初

期的土地改革以及将土地由私人所有转变为国有的

社会变革,而征地制度和土地增值收益分配体制又

从制度上保障了󰀁土地财政󰀂的运行。(二)󰀁土地财政󰀂的负面效应

土地财政的负面效应主要表现为以下几方面:

第一,征地与卖地之间的巨额利益诱发了土地的󰀁寻

租󰀂行为。由于农用地转为非农用地必须经过国家征用,因此,行政权力对土地资源配置起着绝对控制

和支配作用,一方面用计划经济的办法低价拿地,另

一方面用市场经济办法高价供地,低进高出,炒作土地,客观上形成了多占多得的机制。其直接的社会

后果是失地农民问题不断累积,社会矛盾激化。第

二,土地出让金是若干年土地使用期的地租之和。

本届政府获得的土地出让金,实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和,即

现任政府提前支取了未来的政府收入,是对土地收

益的󰀁透支󰀂,因此,各届政府无法实现收益共享。第三,为弥补城市基础设施建设投资的不足,地方政府

纷纷借助土地储备中心或城投公司平台,以土地抵

押获得银行信贷支持。土地融资在城市扩张和󰀁土

地财政󰀂膨胀中起到了杠杆作用,但是这种󰀁以小搏大󰀂的城市经营理念,加剧了地方政府的财政风险和

银行的系统风险。

!!三、󰀁土地财政󰀂之辩

󰀁土地财政󰀂源于国家征收土地过程中形成的级

差地租收入。对󰀁土地财政󰀂的批判也就集中到了土

地增值收益的分配问题上。对如何解决土地增值收益分配不合理问题,存在着渐进式和激进式两种大

相径庭的改革思路。

渐进式改革思路认为,现行土地制度和征地制

度仍然具有一定的合理性,当前的核心问题是对农民失去土地后的补偿不够,其他种种问题皆因此而

衍生。因此,当前改革的重点是提高征地补偿标准

和遏制政府的征地行为,前者主要吸收了实践中的一些做法,如给被征地农民以社会保险,改按照土地

原用途价值补偿为按现行地价补偿,保留一部分被

征用土地给农民支配等多种措施保障被征地农民的

利益;后者则主要通过界定󰀁公共利益󰀂标准,限制政府的征地范围。

激进式改革思路也认为󰀁土地财政󰀂的核心问题10!吴东作:!󰀁土地财政󰀂的政治经济学分析是土地增值收益分配问题,具体体现在对被征地农

民的补偿过低,但根本原因在于现行的土地制度,特别是农民集体土地制度设计不合理,因此,只有改革

农地制度才能真正保护被征地农民的利益。在农地

制度改革上又存在着三种不同的意见,一是主张在

维持现有农村集体土地所有制不变的前提下,将土地承包权物权化、长期化和市场化,变农村集体土地

的󰀁共同共有󰀂制为农民的󰀁按股份共有󰀂制,以使其

所有权主体具体化、人格化;二是主张国家所有、农

民永佃,即废除土地集体所有制度,实现土地的单一国家所有制,变土地承包权为土地永佃权;三是主张

实行农地私有。

本文认为,既然地租是土地所有权的实现形式,那么农民集体土地所有权就应该具有与国有土地所

有权一样的法律地位,具有直接进入市场进行产权

交易和获取地租收益的权利,而无需政府的土地征

用途径。󰀁土地财政󰀂的前提是国家垄断了获取地租和土地增值收益分配的全部权利,实际上是限制甚

至否定了农民土地集体所有权。这种在法律上既肯

定又否定农民集体土地所有权的悖论,渐进式改革方案无法给出合理的理论解释。如果按激进式改革

方案改革农民集体土地制度,首先,󰀁按份共有󰀂和土

地私有并没有本质的区别,因为从法理上看,󰀁按份

共有󰀂的基础是私有制,集体土地󰀁按份共有󰀂制仅是土地私有制的经济组织形式和产权联合方式。其

次,󰀁国家所有、农民永佃󰀂的改革方案,强调的是用

农民土地的󰀁永佃权󰀂来对抗国家所有权,因为󰀁永佃权󰀂是物权,优于所有权。所以,激进式改革方案,无

论采取哪种形式,从保护农民的土地财产权益角度

看,并无本质上的优劣之分。但是,无论哪种激进式

改革方案都必然与我国现行的土地制度设计的初衷相违背。我国现行土地制度设计的初衷就是要维护

国家利益,土地制度改革必然造成国家利益和私人

利益的冲突,也意味着󰀁土地财政󰀂的消亡。因此,激

进式改革方案也无法给出󰀁土地财政󰀂存在的合理依据。因此,要解释󰀁土地财政󰀂及其隐藏在其后的法

律悖论的合理性,就需要回到马克思的地租󰀁国债

(国税)󰀂理论上。

!!四、马克思的地租󰀁国债(国税)󰀂理论

马克思认为,封建的土地所有权制度是资本主

义生产方式的历史前提,并且始终是它的基础。封建的土地所有权制度,一方面造成了生产者以依附

农、农奴、奴隶等身份依附于土地,另一方面,形成生产者直接与土地结合的小农生产方式。因此,封建

的土地所有权必须转化为资本主义土地私有权才能适应资本主义生产方式。这种转化过程包括两个方

面,即一方面使土地所有权从统治和从属的关系下

完全解放出来,另一方面是使土地所有权和土地所

有者完全分离。这样,土地所有者仅凭其对土地的垄断权获取地租,土地所有权也由此取得了纯粹经

济的形式,并󰀁实现了自己的双重目的,即(1)有了企

业化的农业,从而发展了土地的生产力,(2)有了雇

佣劳动,也就是资本普遍地支配了农村󰀂。[1]但是,一旦达到了这一目的,󰀁这种暂时的发展过程就不过是

利润的限制,而不是生产所必需的东西了。因此,资

本竭力取消作为私有财产的土地所有权,力求把它转交给国家。󰀂这样,󰀁地租就变成了一般的国债(国

税)。资产阶级社会就以另一种方式再现了中世纪

的制度,不过它是作为中世纪制度的完全的否定再

现这一制度的。󰀂[1]237

由此可见,马克思的地租󰀁国债(国税)󰀂理论的

前提是变资本主义土地私有制为土地国有制度。马

克思认为,地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式,但土地所有者本身并不创造剩余

价值,仅凭借其土地垄断权,攫取越来越多的剩余价

值,因为󰀁地租的量完全不是由地租的获得者决定

的,而是由他没有参与、和他无关的社会劳动的发展决定的󰀂。[2]因此,从社会发展的整体利益考虑,就应

该将土地私有制度转变为土地国有制度,这样,国家

就可以凭借土地所有权获取地租,并使地租成为配置土地资源和调节收入分配的重要手段,而国债和

国税只是国家获取地租的两种不同的形式,也是调

节土地资源分配和调节分配收入的两种形式。

!!五、󰀁土地财政󰀂之弊的解决之道

(一)地租变󰀁国债󰀂为󰀁国税󰀂

从地租理论看,国有土地和集体土地都有权收

取地租,都有权通过市场交易获取土地增值收益。因此,我国实行的土地征收制度违背了地租理论,也

变相否定了土地的集体所有权。󰀁土地财政󰀂是建立

在土地国有基础上的,󰀁土地财政󰀂天然地否定了土地私有制度和集体所有制度。如果法律肯定土地的

私有权和土地集体所有权,那就意味着󰀁土地财政󰀂

的消亡。马克思的地租󰀁国债(国税)󰀂理论为我国的

土地征收制度提供了理论基础,即必须废除土地私有制和集体所有制才能完成地租向国债(国税)的转

变,才能使地租成为国家配置土地资源和调节社会11!2010年第8期!