新公共管理理论概述及对其的评价 公共管理学院：潘文阁 学号：201103010490

20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化与知识经济时代对政府管理提出了新的挑战与要求，传统的以“官僚制”为代表的公共管理理论逐渐暴露出其固有的弊病，政府管理领域的变革已势在必行。构建一个更具民主、弹性、高效、责任的行政管理体系以有效提升政府管理能力和水平是更好适应时代挑战和成功驾驭变革浪潮的首要条件。我国自70年代末改革开放以来，与世界的联系日益紧密，我国已经成为世界上一支重要的政治、经济力量，但在全球化的进程中，我国政府的公共管理也暴露出了一些弊病和不足，如何在新公共管理理论及运动的影响下解决这些弊病和不足，以推进我国政府管理体制改革和职能转型，成为我国政府公共管理者和广大学者的当务之急。因此，如何适应推进政府管理的变革已是摆在包括我国在内的各国面前的突出问题。 大约从20世纪70年代末至80年代初，为了应对新时代发展的挑战和要求，以英国、美国、新西兰等为代表的西方发达国家掀起了一场以新公共管理为标志性旗号的行政改革运动，这股新生的理论思潮和改革运动从西方发源并逐步席卷到整个世界，近年来深刻影响到了其他发达国家和发展中国家，成为它们行政革新的主导性思想之一。 到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念，它主张在弹性市场机制的基础上，采用商业管理主义的各种理论、技术、方法对公共部门进行全方位的改革和再造，从更宽泛的意义上来看，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理是为应对近年来的外部环境变迁和政府治理危机而生成的，它在继承和发展管理主义传统的同时吸纳了一些新的经济学理论和方法论，并受到私人部门成功的管理的牵引，在理论上以一系列新的主张和策略表达了取代传统公共行政学基本理论的取向，在实际操作上希望通过政府再造活动以构建一个非官僚制或后官僚制政府。新公共管理还主张将政府治理与市场机制结合起来，把私人企业的各种管理方式引入公共部门，大量采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以最终提高公共管理水平和公共服务质量为主要特征。对新公共管理理论的理论基础及特征进行概述，并进而对其作出相应的评价，以吸收新公共管理理论中的精华部分，结合80年代西方国家新公共管理改革的经验和教训，对谋求通过改革以提升政府管理能力的中国行政改革的意义不言而喻。 一、 新公共管理的主要理论基础 西方国家进行新公共管理改革，主要是对传统公共管理的不满。归纳起来，约有下列背景：质疑大有为政府的理念；不满传统公共管理之政治控制行政的观念；批评官僚体制不符民主的要求与缺乏效率的陈疴。改革的驱动力直接来自官僚制的治理危机，即政府财政危机、公众信任度下降和管理低效等实践因素，同时受理论的指导与推动。西方国家新公共管理的理论架构主要吸纳了两个基本理论：（私人企业）管理理论和经济学理论。管理理论即指最初来源于企业管理的管理主义的传统；经济理论主要包括公共选择理论、政治企业家理论、委托——代理理论和交易成本理论。 （一）管理主义的传统 管理主义是西方公共行政研究与实践的一个基本取向。所谓的管理主义主要内涵包括：公共行政不是民主政治体系的一部分，主张政治与行政两分；公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性；其核心内容是公共行政对社会的管理应当效仿私人部门的管理方法、模式和思想。西方的管理主义传统就是政府公共活动对效率的核心价值追求，主张公共部门和私人部门具有相互融通的管理机制、管理思想、管理方法和手段，主张公共部门应运用私营部门的管理方法和技术。如运用泰勒的科学管理思想，确定依靠科学技术来实现效益最大化的原则，杜绝磨洋工等现象，减少资源浪费，从而提高工作效率。另外，管理主义还主张通过民营化，引入竞争机制，业务合同外包，质量管理，绩效评估，等手段来提高公共物品和服务的利用效率。 管理主义的思想缘起于公共行政学的诞生，贯穿于西方政府行政研究的模式变迁，是新公共管理形成的主要思想来源之一。新公共管理是公共行政理论与实践向管理主义的趋近。 （二）公共选择理论 公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论的基本假设是：人是关心个人利益的，努力追求个人利益最大化，是“理性经济人”。这一理论认为，政府组织及其官员并不像人们以前所说的那样充满公益心，也是个人利益最大化追逐者，主要包括薪金，权力，地位……他们首先追求个人和所在机构的利益，然后才会去关心公众的利益。这样就会造成公共政策不能得到有效的执行，政府工作效率低下以及官员的腐败行为和公共自然的浪费。它主张在行政部门之间引入竞争机制，促使“政府最低成本最优效果”。 （三）政治企业家理论 萨利兹伯里等学者提出了政治企业家模型。萨利兹伯里等人把利益集团的组织者看做政治企业家，这种政治企业家一方面愿意为集体行动负担所必要的成本，另一方面期望从集体行动中获得利润和利益。他们强调这种政治企业家在集团形成和集团有效行动方面的重要性，强调政治企业家在集体行动中战胜其单个成员“逃票乘车”问题的能力。政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益，包括向其成员收费等，以及通过集团的有效活动从政府那里获得利益；而且可以从集体行动过程中获得非物质利益，包括获得成就感、名声和荣誉等。 萨利兹伯里阐述了利益集团组织者采取企业家的心态和方法来获取个人收益和集团收益，并达成组织者与成员之间的满意关系。这一集体行动的方法同样适用于公共部门内部管理活动，包括组织利益的界定和分配、行动激励的机制、管理手段的选取等。 （四） 委托——代理理论 该理论认为，在政治市场上，政府与民众的关系实质上类似于经济市场上的委托——代理关系。代理人理论提供学界一个有系统思考制度运作内涵的机会，提供了官僚科层组织改革的理论基础。这一理论本来是经济学中的一个重要理论模型，是用来研究和解决委托——代理关系中存在的合同问题。委托——代理关系是指一方委托另一方代其从事某种活动，代理人的活动将影响委托人的利益，而且代理人的活动所造成的损失将由委托人来承担。如果二者利益一致，就不会有冲突了。但是，二者有着不同的目标。代理人关注的是自己付出后获得的回报，而委托人更关心结果。这一理论将公共权力的结构性关系分解为三层，即人民与政治家之间的，政治家与行政官员之间的，不同层次的行政机构间的关系。由于在实际执行过程中这种利益不一致和信息不对称现象的存在，导致了公共责任的缺失和整体资源配置的不合理。因此，理论要求建立有效的公民参与机制，增强公民对政府抉择的影响力，进而使政府决策更有效地落实公共责任。同时，在政府内部，也要建立激励相容机制，对官员进行绩效工资制度，实现官员个人利益与公共利益的相容。 （五） 交易成本理论 交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。 交易成本理论也假设委托人和代理人即交易的双方都会设法寻求自身利益的实现，而双方能否牟取私利则取决于一系列的结构条件和环境因素，包括不确定性程度、信息不对称状况、是否存在有限理性制约等。这些条件和因素直接影响到哪些公共服务可以利用市场机制外包和哪些领域的公共服务应该由官方机构提供更好。 综上所述，新公共管理采用了与传统公共行政完全不同的理论基础。传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法，而新公共管理的理论基础是管理理论和经济学理论。 二、 新公共管理理论取得的成就 新公共管理理论上对官僚制有着巨大的比较优势, 作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共管理理论的组成部分，新公共管理创新了传统公共行政的研究范国、方法、学科结构、理论基础，为西方政府的改革提供了新思路、新模式，它的理论及实践为推动西方国家的行政研究和行政改革起到了十分重要的推动和指导作用，在西方世界国家取得了重大成就,以及其在相当程度上对全球化的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会继续在全球化的进程中能够发挥积极而重要的作用。 （一）新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。“新公共管理”学者把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。与传统的公共行政学的模糊理论相比，经济学提供了精确性、语言和经验主义，并以人们的行动动机作为出发点。 （二）在政府部门内部的管理体制的改革上，新公共管理理论也做了积极有效的探索。比如，它克服了原官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法，而是采取分权和权力下放，实行组织机构变革和人事制度改革，改善了公共管理机构的形象对人员的管理。 （三）新公共管理还表现出了防止行政权力滥用的趋向： 1．新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化； 2．新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据； 3．新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。 （四）在新公共理论的帮助下，发达国家不同程度解决了各自面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的要求。具体体现为： 1.降低了政府财政支出和行政成本。 2.确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。 总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。 三、 对新公共管理理论局限的反思 新公共管理意味着一种新的管理模式，它为世界范围内的公共部门管理与改革提供了新的视野，并在西方各国的实施取得了初步成效。新公共管理实现了公共部门管理的根本的方向性的调整，并对各国公共部门管理与改革产生了重要影响。那么，是否可以认为新公共管理