从“特案免税”登记政策到中国洋山保税船舶登记制度

陈继红

（上海海事大学交通运输学院）

注：笔者为“中国洋山保税船舶登记制度”前期设计论证课题组重要成员之一 1、问题的由来与背景

在世界贸易中，海洋运输一直是最有效、最安全、最环保的远距离运输大宗

货物的手段，承担着90%以上的世界贸易运输量。自我国组建第一支自营远洋船

队以来，经过50年左右的发展，我国的航运实力逐渐壮大，已成为世界上公认

的航运大国。但是，随着经济体制从计划经济逐步向市场经济的过渡，和其他发

达经济体情况类似，在我国注册的国际航行船舶船籍开始外移，直接影响了我国

国轮船队的规模，国家无法准确了解中资外籍船舶的数量和状况，对国家安全构

成了一定的威胁。

我国船舶登记服务面临着境外移籍、“回归”登记不足的困扰，这是一个较

长时期存在的问题。中国船舶境外移籍现象产生于解放初期，上世纪80~90年代

迅速发展，90年代后期盛行。中国船舶境外移籍现象从上世纪九十年代开始日

益严重，给我国带来了一系列复杂的影响。我国政府主管部门以及业内人士也曾

多次提出，呼吁国家有关部门认真分析研究中资船舶境外移籍的问题，实施相关

政策并在上海试点，以吸引在境外登记的中资船舶回国登记，提高我国五星红旗

船队的总量和竞争力，保障国家经济安全和国防安全。

我国政府主管部门以及业内人士也曾多次提出，呼吁国家有关部门认真分析

研究中资船舶境外移籍的问题，实施相关政策，以吸引在境外登记的中资船舶回

国登记，提高我国五星红旗船队的总量和竞争力。因此，如何解决中国船籍大量外移问题已成为国内航运界关注的热点，与船籍直接有关的船舶登记制度也因此

成为一个迫切需要认真对待和深入研究的问题。

2、特案免税登记政策及其效果

大量中资船舶在境外注册悬挂外旗经营引发的相关问题，受到了国务院有关

部门的高度关注。为尝试解决这个问题，提高对船队的控制力，经国务院批准，

交通部决定采取特案免税政策，鼓励悬挂外旗的中资船舶回国登记。

（1）特案免税登记政策

为期两年、一次性的船舶“特案免税”政策于2007年开始实行，为符合条

件的中国船东实际控制的船舶加入中国国籍提供一系列便利条件，鼓励中资外籍

国际航行船舶转为中国籍，悬挂中国国旗航行，对符合条件的船舶回国登记免缴

关税和进口环节增值税。然而这项制度在国内施行的效果并不理想，很多企业仍

处于观望状态。2009年，国务院通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先

进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，将中资“方便旗”船特

案减免税政策的执行截止日期由2009年7月1日延长至2011年6月30日。

特案免税登记体系下的船舶可以享受几个方面的优惠待遇:一是船舶税收方

面，无需缴纳关税和进口环节增值税；二是港口费收方面，在中国港口享受五星

红旗船舶待遇，只交车船使用税，不缴纳船舶吨税，不强制引航；三是企业税收

方面，登记在上海、大连、天津保税港区，由当地政府在税收上给予适当优惠。

（2）特案免税登记政策效果有限

改革开放后，特别是90年代以后，我国船舶悬挂外国旗的情况发生重大变

化，在境外登记注册的船舶数量和质量大幅提升。但自从2007年实施特案免税

登记政策以来，我国船籍外移的趋势有所好转，船籍外移数量比例虽然仍有所增长，但增长幅度明显下降，从这个角度来看，特案免税政策在控制我国船舶外移

方面起到了一定的作用。总体来看，我国外国籍船舶的境外登记地主要是巴拿马、

利比里亚、塞浦路斯、马耳他等。下表描述了1994年~2010年间我国船舶船籍

外移的变化趋势。 表：1994~2010年间我国船籍外移变化情况 年份 外籍船占总艘数比（%） 增加幅度（%） 外籍船占总吨位比（%） 增加幅度（%） 1994 — — 30.00 — 1997 19.17 — 36.12 6.12 1998 21.54 2.37 41.76 5.65 1999 22.87 1.33 42.68 0.92 2000 25.37 2.50 43.50 0.81 2001 27.03 1.66 45.15 1.66 2002 29.16 2.13 48.30 3.15 2003 30.33 1.17 48.81 0.50 2004 32.63 2.30 48.93 0.13 2005 35.11 2.48 52.28 3.35 2006 39.06 3.95 54.45 2.16 2007 41.27 2.21 54.22 -0.23 2008 42.48 1.21 59.53 5.32 2009 44.44 1.96 59.91 0.38 2010 44.29 -0.15 60.72 0.81 资料来源：Review of Maritime Transport Report 1997-2010 注：每年1月为统计时点 从上表中我们可以看出我国外国籍船占总艘数的比重由1997年19.17%骤升

到2010年44.29%，年平均增长率为6.65%，但从2007年实施特案免税政策以来，

增长率明显下降，而且 2010年比例增长幅度为负数。从船舶数量上来看，我国

船舶中悬挂外国旗的比重已将近一半。再从船舶质量上来看，悬挂外国旗船舶的

吨位占比从1994年的30%提高到2010年的60.72%，年平均增长率为4.50%，其

中2007年增加幅度为-0.23%。

特案免税政策实施以来虽然取得了一定成效，但由于该项政策本身的局限性和船舶营运环境的限制，使得其吸引回归的船舶数量有限。实质上，目前制约五

星旗船顺利“回归”的因素较多，总的来说还是政策不够具体，特案免税登记制

度仅立足于“就登记论登记”，点是突破了，而面上应给予航运企业更广泛的优

惠政策却无法企及。除了审批流程繁琐复杂（特案免税政策仅在进口环节给予适

用船舶以税收方面的优惠，在程序上仍视为进口）、适用和实施范围有限（出资

人范围、船种船龄等均有限制）等因素外，营运环境与航运发达国家和地区的巨

大差距（财税政策、融资环境、保险市场等）是造成中资船舶船籍外移的更主要

原因。

3、中国洋山保税船舶登记制度及其未来的政策走向

在上海国际航运中心建设进入新阶段，软环境建设的急迫性已成政府、学

界和业界的共识。需要解决的诸多问题其中，近年来中国籍国际航行船舶注册数

量持续下降的严峻现实尤为引人关注。我国船舶登记制度的改革已经开始了艰难

的探索之路，特案免税登记政策的实际效果并不理想，改革新政步履艰难。最大

的通病是没有顶层设计、没有全局概念、缺乏实操经验，缺乏体制突破的方略，

一套全新的中国洋山保税船舶登记制度应运而生。

（1）中国洋山保税船舶登记制度

2011年交通运输部海事局正式批复，将“中国洋山港”作为一个新的船籍

港，对注册在洋山保税港区的企业开展保税船舶登记业务。由此，洋山保税港区

成为我国第一个可以开展保税船舶登记的区域，开创了国内保税船舶登记的先

例，为进口保税船舶和国内制造入区退税船舶进行船舶登记创造了条件。同时，

这也是我国第一次在海关特殊监管区域设立船舶登记机构，提升了洋山保税港区

航运资源的配置能力，并将促进航运金融等高端航运服务业的发展。另外，作为探索建立“国际船舶登记制度”迈出的第一步，这一试点也将使我国航运企业更

为平等地参与国际竞争，有望形成规模化的航运市场经营主体，也为中资国际航

运船舶回归登记开辟了新途径。

（2）交银租赁的航运金融创新推动

交银租赁在航运金融创新方面，一直走在业界的前列。继2011年首次推动

保税区SPV船舶融资模式，交银租赁又一次推动航运金融创新，日前首次为客

户福建冠海公司实现了洋山保税登记下的船舶融资模式，真正推动实现了洋山保

税船舶登记制度的突破。上海海事局对船名为“冠海朝阳”的船舶进行“中国洋

山港”登记试点，这标志着中国洋山港“保税船舶登记”制度取得新突破，上海

国际航运中心建设取得新进展。洋山保税港区成为全国第一个可以开展保税船舶

登记的区域，开创了国内保税船舶登记的先例，为进口保税船舶和国内制造入区

退税船舶进行船舶登记创造了条件。从理论上讲，这是上海综合保税区贯彻落实

国务院19号文件精神，推进国际航运发展综合试验区建设的一项重要举措，也

是借鉴航运发达国家和地区的先进经验，创新船舶登记制度的一次有益探索，对

于上海建设国际航运中心和国际金融中心具有重要意义。

（3）未来的政策走向与服务的完善

这项制度目前实施刚刚起步，具体的操作模式和配套政策有待进一步明确和

完善，因此未来有关这项船舶登记政策的重点应主要集中在政策推行和配套政策

和模式的完善等方面。“特案免税”政策效果不理想的教训表明，吸引中资外籍

船舶回归绝非是某几个单项的优惠政策所能奏效，需要的是一整套能与其他注册

国家和地区竞争的制度和服务体系。为了保证中国洋山保税船舶登记制度的成功

实施，必须建立配套的制度和环境，在船舶抵押、船舶保险、船舶交易、公司登记、税务管理等诸方面突破现有制度、旨在给中资船东创造一个基本形同境外的

经商环境，最终达到吸引他们回归之目的。换言之，应在中国洋山保税区内建立

一套符合国际船舶经营需求的环境，建立一套能与船舶注册热点国家或地区竞争

的制度和政策。只有在这种大环境相匹配的条件下，辅之以政策引导，新的保税

船舶登记制度才有机会获得巨大的成功。

另外，提高服务意识，在上海洋山建立国际化服务理念的船舶登记机构尤为

重要。在国际上实行开放登记的国家均把船舶登记当作商业模式来运作。如果上

海的船舶登记服务不能提供具有国际竞争力的服务理念，这将使已经习惯了国外

登记机构便捷、优质服务的船东感到无所适从，最终导致我国国际航运船舶特殊

登记制度吸引中资方便旗船回归登记的可能性大打折扣。因此，必须提高上海船

舶登记机构服务意识，提供便利的登记程序和服务效率。上海在设立中央直属国

际船舶登记中心的同时，应设置配套的登记服务机构。可以考虑建立一个站在国

家立场的、一直与船东保持良好合作交流关系的非营利性中介服务机构，为前来

登记的船东提供一站式的服务，以提高工作效率和服务质量。 课题研究主要参考文献来源： [1]Carsten Fink, Aaditya Mattoo, Ileana Cristina Neagu.Trade in international maritime services: how much does policy matter?[J]. World Bank Economic Review,2002,16(1): 81-108. [2] Tony Alderton, Nik Winchester. Globalisation and de-regulation in the maritime industry[J]. Marine Policy,2002,26(1): 35-43. [3]Francisco J.Montero Llácer. Open registers: past, present and future[J]. Marine Policy,2003,27(6): 513-523. [4] Nathan Lillie. Global collective bargaining on flag of convenience shipping [J]. British Journal of Industrial Relations, 2004,42(1):47-67.