广州扶持公共交通

政策的分析

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2010年4月26 第一部分

政府扶持公共交通政策的理论依据

一、 公共交通的概念

公共交通(Mass transit)，或称公共运输(Public transport)，泛指所有收费提供交

通服务的运输方式，也有极少数免费服务。公共交通系统由通路、交通工具、站点设

施等物理要素构成。

广义而言，公共运输包括民航、铁路、公路、水运等交通方式；狭义的公共交通

是指城市范围内定线运营的公共汽车及轨道交通、渡轮、索道等交通方式。

严格地讲，公共运输包括人员与货物运输两个方面，而公共交通则只是指人员运

输方面，且限于都市区范围的人员运输，在一些场合中，公共交通同义于公共运输。

二、 广州公共交通现状

广州公共交通系统包括四部分：轨道交通、常规公交、出租车和轮渡。在此仅介

绍轨道交通和常规公交，无论从运力和运量来看，这两者都是公共交通的主体，地位

十分重要。

1．轨道交通

广州轨道交通目前已经建成开通运营的包括地铁—号线、二号线、三号线、四号

线以及五号线。根据广州市2003年统计年鉴和广州地铁公司统计，广州地铁主要运

营指标统计如表1.

表1 广州地铁一、二号线总体运营指标 指标 一号线二号线总计 线路全长（公里） 18.5 18.5 37 年总运量（万人次） 7960.483665.311625.8 日均客运量（万人次） 21.81 10.75 32.56 年度最高日客运量（万人次）（10月1日）45.74 30.95 76.69 平均运距(公里) 5.59 4.8f 5.344 平均票价(元) 2.59 2.08 2.43 平均满载率(%) 14.44 10.36 12.85 日均客车开行列次(次) 298 223 521

统计显示，广州地铁客流的节假日特征非常明显，10月1日的客流量是全年平

均日客流量的两倍多。地铁在平常日的高峰时段为下午，且与公交汽、电车的高峰时

段和居民出行的高峰时段很不一致，表明广州轨道交通作为通勤交通还行一定距离。

2．常规公交

广州常规公交包括普通公交和无轨电车两种。根据广州市2003年统计年鉴和广

州市交通委员会统计，广州常规公交也要运营指标统计如下：

● 公交运力

2003年广州市属八区(不计番禺、花都两区，下同)公共汽电车7165辆，比上年

增加344辆；公交线路341条，比上年减少4条。

● 公交运量

市属八区常规公交运送乘客183378万人次，比上年增长1.4%；周转量1284235

万人公里。

● 公交站场

市属八区公交站场265个，总占地面积为73.3万平方米。其中占道的公交总站

108个，占总数的41%。

2003年，广州公交实现了运力和运量的同步增长。但随着城市社会经济的快速

发展，居民生活水平的不断提高，市民对公交出行服务提出了更高的要求。因此，为

解决目前广州市公交线网存在的重叠、换乘不便、部分区域出行不方便及占道经营等

问题，广州市交通委员会对部分公交线路进行了调整，其中线路数量比2002年减少

了4条。

三、 广州公共交通问题

虽然近20年来广州公共交通有了长足的发展，但基本上是运力投入的增长，广

州公交仍然面临很多问题。其中部分问题属于公共交通管理方面，部分牵涉到和城市

建设的协调。将广州公交现存问题归纳如下：

1．公共交通衔接不畅

广州公共交通衔接不畅主要指各种交通方式以及同种交通方式之间衔接不方便，

主要问题包括：

● 轨道交通与常规公交

轨道交通与常规公交之间必须有顺畅衔接，才能发挥轨道交通运力大、速度快的

优势，以及常规公交覆盖面广的特点。尤其在轨道交通发展初期，轨道交通与常规公

交等其它交通方式之间的良好衔接，是增加轨道交通客流，确立轨道交通中心地位的

重要举措。但目前广州常规公交于地铁沿线车站设置和地铁车站之间换乘还存在较大

问题，部分站点之间步行距离偏远，造成地铁乘客之中换乘常规公交比例偏低，难以

发挥地铁应有作用。

● 常规公交之间

主要是常规公交车站设置不当，导致常规公交之间换乘不便，突出表现在交叉口

处相邻车站之间的换乘，以及同一车站内部由于不同线路车辆停靠距离较远而造成的

换乘不便。

2．地铁作用难以发挥

2003年，广州地铁客运量11626万人次，仅占常规公交客运量(183378万人次)

的6%。以一号线为例，2003年日均客流量21万人次，远未达到期望运量。故此，

地铁作用没有充分发挥，地铁收入仅能维持运营。地铁客运量偏小的主要原因包括：

● 地铁票价过高，造成通勤出行比率低

地铁一、二号线全线票价都是6元，统计的乘客平均乘坐费用分别是2.59和2.08

元，距离分别是5.59和4.81公里，还低干常规公交平均运距。参照平均收入水平，

地铁票价过高抑制地铁客流增长。

● 地铁与其它交通方式街接不方便

不仅部分站点地铁和常规公交换乘不便，而且地铁和自行车、小汽车等换乘比例

也偏低。 ● 地铁沿线规划不能支持客流增长

由于各种原因，地铁沿线部分地段土地开发未能和地铁建设互相协调，地铁客流

缺少保障。

3．公交场站建设落后

根据统计资料，2003年广州市属八区公交站场265个，总占地面积为73.3万平

方米。其中占道的公交总站108个，占总数的41%，远远不能满足公交车辆增长的

要求。假设只考虑公交车辆夜间停放要求，2003年广州公共汽电车7165辆，按照每

车100平方米，也需要71.7万平方米停车场地。因此，按照以上计算，现有公交场

站仅能满足现有车辆夜间停放要求，不用说车辆保养、维修、运营管理等服务所需站

场面积，何况以上计算还没考虑占道设置的公交站场。公交站场建设的滞后造成公交

车后勤保养以及停车困难，尤其是占道公交站场，严重影响道路交通。

保守估计，不计目前占道设置的公交站场，按照现有车辆计算，广州市至少还需

要现有站场面积的一半方能满足公交发展要求。

4．公交线路设置不当

广州市目前有公共汽电车7165辆，达到630人一辆公交车，超过《城市道路交

通规划设计规范》规定的“大城市公共汽车和电车的拥有量800—1000人一辆”的

标准。2003年，广州市开通公交线路341条，平均每条线路配车21辆。考虑到公交

车不能全部参加运营（部分车辆需维修、保养等），且随着城市建成范围扩大，广州

公交线路长度有逐渐增长趋势，则实际的公交线路平均配车标准偏低。故此，在公交

车辆数量增长的同时，2003年广州公交线路比2002年减少4条。

广州公交线路数量过多，平均配车标准偏低的问题还表现在公交换乘系数上。根

据2002年调查，广州常规公交换乘系数为1.1，大大低于1999年的1.27，也远低

于一般公交线网推荐的换乘系数1.3—1.5。公交换乘系数过低有多种原因，最直接的

反映在线路设置上就是公交线路过多，而且线路偏长。一定比例的换乘是提高整体公

交线网效率的标志，过低的换乘率会导致公交服务水平降低，乘客等车时间过长，对

整体公交运营十分不利。

5．管理体制仍未理顺

由于社会主义市场经济体系正在逐步建立，新旧管理体制处于交替之中，随着广

州城区的不断扩大及广州市与周边区出行的增多，跨越不同行政区域的公交线路也在

增多。市政府为理顺政出多门的状况，把城市公共交通划归市交委管理，但广东省仍

由省建委管理全省公共交通，那么，国家、省对城市公交的管理应如何理顺，政策如

何统一，投资应从什么渠道，这些体制性问题都应提到具体的议事日程上来。

6．国有公交企业产权制度未改革，形成企业经营效率不高

目前广州几家国有公交公司尚未建立现代企业制度，仍然处于传统的经营机制之

中。企业经营者的责、权、利关系十分不协调，形成企业经营者的经营效益意识不强，

自我发展自我约束能力较弱，一方面是不断要求政府加大对企业的资金投入，另一方

面是不断要求政府给予财政补贴以弥补其亏损，这种现状的存在，来源于国有公交企

业的产权关系不明晰，所有权与经营权没有分离所致，导致企业经营者短期行为产生，

国有资产经营效率低下。

第二部分

广州市政府政府扶持公共交通

在新的历史时期，如何制定城市公共交通政策，是摆在我们面前的重大课题。

城市公共交通是一个特殊的产业，它即要接受政府的指导，实现社会效益目标，

又要受市场的制约，实现经济效益目标。政府如何进行目标综合并做出政策选择，

对于城市公共交通的发展，乃至城市社会经济的发展至关重要。因此，做好城市

公共交通政策研究意义重大。

一、大力发展城市公共交通的必要性

20世纪80年代以来，城市道路交通量增长迅速，尽管城市道路以前所未有

的速度建设，仍不能满足道路交通需求，城市道路交通拥堵日趋严重。有关资料

显示，城市道路年增长率达3.4%，但交通量以15%左右的速度增长，不少城市车

辆行驶速度普遍下降，一般城市干道上机动车的运行速度只有15－20km/h，大

城市中心区的车速已下降至10～15 km/h。

根据我国国情，受资金和时间的制约，短期内通过大量修建道路以满足交通

需求是不现实的。从长远看，由于城市可用于修建道路的用地是有限的，因此可

满足的道路交通需求也是有限的。据推算，即便将城市用于修建道路的用地全部

修建成道路，也只能满足部分居民的采用小汽车出行的交通需求。近远期问题都

归结到道路资源的匮乏，由此决定了提高道路交通效率，用有限的道路面积承担

尽可能多的人和物的运输是解决城市交通问题的必由之路。

公共交通是运量大、集约化经营的交通模式，它可以承担因社会经济发展而

产生的出行需求，而且全社会都可用。与个体交通相比，公共交通是对道路资源

高效利用的交通方式，公共电汽车乘客人均占用道路面积约为小汽车的1/10、

自行车的1/6。目前的交通量结构中，个体交通所占比例过大，而且还有进一步

扩大的趋势，降低了道路资源的利用率。因此，大力发展公共交通，适度抑制个

体交通，改善交通结构，实现道路资源的优化配置，是改变目前道路交通供求紧

张状况，缓解城市道路拥堵的最佳途径，同时也是适应城市土地资源匮乏这一基

本特征的、考虑长远的交通战略。

此外，环境恶化和资源缺乏问题是关系城市能否持续发展的两个重要问题，公

共交通比小汽车交通污染小、能耗低。因此，发展公共交通也有利于城市社会的

可持续发展。