行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指指一定的组织和个人认为行政主体行使职权的行为违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。

虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

一、行政公益诉讼的界定（一）公共利益界定我国目前对公共利益没有一个统一的解说，无论是在立法上还是在学理上，普遍认为公共利益是一个没有统一解释的，弹性的政治法律概念。

但是公共利益既然能成为限权的标准，就必须有它的法律边界，只是其内容上的动态性。

从定义上来看公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。

共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。

国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。

所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。

1所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益。

在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。

但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。

社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。

总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。

集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。

所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。

对于作为公共利益的集体利益而言，2集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念1薄贵利著《国家战略论》，转引自刘莘、陶攀：《公共利益”意义初论》，中国法学会行政法学研究会2004年会论文。

2陈新民著《德国公法学基础理论》（上）第200页，山东人民出版社2001年版。

虽然公共利益是一个十分抽象与高度概括的词语，但我国台湾地区对公共利益的界定，通过法律对公共利益作出一种具体的列举与抽象概括相结合的概念。

台湾地区的“土地法”第208条规定：“因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收范围，以其事业所需为限：（1）国防设备；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共卫生；（6）政府机关，地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育、学术及慈善事业；（8）国营事业；（9）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。

前8项是列举，第9项是以防挂一漏万的概括。

其好处就在于它拓展了公共利益所含盖的区域，增强了公共利益的适应性。

既对公共利益进行了具体的界定，又迎合了它的不确定性，其余就可以通过司法判例和法律解释来扩展其范围，明确其具体外延。

我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条也做出了列举式的规定，称公共利益的需要，包括：（1）国防设施建设；（2）国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业；（3）国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；（4）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；（5）为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；（6）国家机关办公用房建设；（7）法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益。

在我国现行法律中也不难找出如上述所列的例子，其不仅成功地解决了抽象性概念的界定，并且执行得十分到位。

我们《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的界定，即对“具体行政行为”采取列举和概括相结合的办法。

《行政诉讼法》第2条的规定从总体上概括了行政诉讼的受案范围，第5条的规定又限定的概括了行政诉讼的受安范围，第11条第1款至第8款列举了八类具体行政行为的内容，最后《行政诉讼法》第12条又规定了一些不在其受案范围之内的事例，排除了一些行为的可诉性。

它结合中国的特色成功地界定了“具体行政行为”这一抽象性概念，并起到了很好的效果。

（二）行政公益诉讼的界定行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。

按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。

民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

3而在美国，行政公益诉讼被称为所谓的私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。

主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。

相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼要求国家的行政机关，对其非法行为予以制止，予以取消，给予处分。

职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，按道理应由上级机关来纠正，但是在美国容许私人以自己的名义提起诉讼，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。

所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。

4对行政公益诉讼的界定，首先是指本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社会公益，而没有直接损害原告私人的利益。

当然，非直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。

其次这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受司法审查的是国家机关的行为或不行为，多数表现为不行为。

因为受害者是国家或者全体人民，侵害人本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。

需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。

最后，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。

这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的（日）盐野宏: 《行政法》，杨建顺译，法律岀版社1999年版，第430、432页意义二、行政公益诉讼的法理基础（一）公民社会公共权利需要司法保护公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发育水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。

公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。

法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。

5 6就我国而言，虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。

司法成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。

虽然权利救济的管道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。

公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性。

行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。

赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。

而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。

”（二）私权利对国家权力的制约司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受了损害都可寻求司法保护，不论私人造成的损害，还是公权造成的损害。

随着近代行政法的发展，遭受了公权的损害可诉诸公法上的救济手段。

及至现在公权行使对社会公共性利益造成损害，但从形式上看对人民私权益并不构成直接的损害，公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野。

其理论根据就在于，行政权本身就是为维护公益而设的，其行使原则上不受司法审查。

司法权是公民的权力，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的。

7现在，如果我们将保5刘海年等主编：《人权与宪政》，中国法制岀版社1999年版，第162页。

护公益的司法大门向普通民众敞开，就可动员私人拿起司法武器来保护社会公益，这就打破了过去行政权的行使不受司法审查的原则。

然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系。

不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处前，都受过上级表彰，戴着许多光环。

通过创设公益诉讼制度，就可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、我国确立行政公益诉讼的现实依据（一）完善行政诉讼制度的需要行诉法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。

我国行诉法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。

但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。

即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际危害到私权益，但侵犯了社会公益，私权益也将因此会受到影响。

行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉。

建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。

我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件，我国行诉法将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。

抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性，若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。