2010年3月第26卷 第3期江苏教育学院学报(社会科学)Journal of J iangsu Institute of Educati on (Soci al Science )Mar .,2010Vol,26 No .3“大部制”视角下高校内部治理结构问题审视3武 蓓(南京审计学院管理学院,江苏南京 210029) [摘 要] 目前我国高等院校普遍实行“党委领导下的校长负责制”,过多的管理层级,庞杂的行政部门,使高校内部行政权力与学术权力失衡,严重约束高校科研教学水平的提高。
加快符合国情的高校内部治理结构模式的变革,己经成为影响高等教育发展全局需亟待解决的重要问题。
本文从政府机构改革的“大部制”思路的视角,延展了“大部制”理论的可适用性,通过精简组织机构,调整行政和学术两种权力结构,来探索更加有利于我国大学组织有效运行的治理模式,推动我国高等教育健康、快速、有序地发展。
[关键词] 内部治理结构; 大部制; 组织结构; 权力结构[中图分类号] G 472.2[文献标识码] A[文章编号] 1671-1696(2010)03-0053-04 “国家兴盛,人才为本;人才培养,教育为本。
”大学教育给人类的发展带来了巨大的希望和影响。
20世纪90年代以来,我国学术的总体水平迅速提升,然而在与全世界范围内科技竞争实力很强的高校相比,仍存在很大的差距。
瑞士洛桑国际管理发展学院(I M D )公布的《2008国际竞争力年度报告》显示,中国的科学竞争力和技术竞争力在55个评比对象国当中排17位,而2007年位居第15位。
与此同时,我国高校行政部门机构繁杂,已经严重地影响到了高校的运行效率。
根据一组数据显示,在西北大学、清华大学、西安交通大学、吉林大学和北京大学5所重点大学中,管理部门最少的有27个,最多的达到40个,这已经达到甚至远远超过了国务院的机构设置数量①。
这直接导致了高校发展过程中的“目标置换”,即高校中强调行政管理更甚于强调教学与科研。
高校行政化,学术权力行政化,以行政权力为中心,权力意志在一定程度上已成为支配高校运作的基本要素。
为了改变这种状况,可以借鉴当前政府行政部门的“大部制”改革来推进高校治理机构的转型,压缩管理部门数量,减少管理成本,真正建立以学术为核心的高校内部管理体制。
大学治理结构是大学制度的核心,构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构,是现代大学制度建设的根本任务。
从我国特殊国情和教育发展历史背景出发,要实现从高等教育大国向高等教育强国的历史性转变这个目标,不仅仅要加大教育投入,更为重要和紧迫的是要将目光聚焦在大学内部治理结构的本身,加强和改革高校内部治理结构,积极探索中国特色现代化大学管理之路。
一、我国高校内部治理结构现状大学的内部治理结构主要是指为实现大学目标而设计的一套制度安排,通过大学各利益相关方追求自身目标的活动来有效地达成大学目标。
西方发达国家的大学最为常见的内部治理结构包括学术权力组织和行政权力组织两部分。
由于我国国情的特点,我国大学内部治理结构还包括以党委为核心的政治权力组织,其具体结构组成为:党委组织、校长为首的行政权力组织以及学术委员会和教职工代表大会为代表的学术权力机构。
实际上形成了我国大学内部治理结构3个方面的权力结构:以党委为核心的政治权力;以校长为首的行政权力;以教授为主—35—3①[收稿日期]2009-11-17[作者简介]武 蓓(),女,江苏南京人,南京审计学院管理学院助理研究员,公共管理硕士。
资料来源杨彦,田豆豆,孔祥武大学,管理部门何其多[N ]人民日报,6()1981-:..2008-04-1011.的学术权力。
孙天华(2007)认为我国大学的内部治理结构与其他国家高校的二元权力结构不同,表现为政治、行政、学术三元权力结构,此结构中因学术权力弱化而凸显政治与行政的双子权力系统。
由此可见,我国高校内部治理模式具有两个鲜明的特点:一是组织机构设置庞杂,二是二元化权力体制(行政权力与学术权力分立)高度重叠,且学术权力从属于行政权力。
二、高校内部治理结构存在的问题1.在组织结构设置方面。
(1)管理层级多。
我国高校的内部管理模式主要是围绕行政权力而建立,实行科层式管理。
这种管理体制模式影响学校学术权力的建设,而且使管理效率大为降低。
(2)机构设立偏多。
在内部管理机构的设置方面上存在党委与行政两大系统,以及众多的教育辅助部门和机构,机构设置自由度较大,部门职能划分过窄,行政管理人员比例过高,大为降低了学校的管理效率,提高了学校的运行成本。
2.在权力构成方面。
(1)权力制衡体系不完善。
主要体现为行政权力与学术权力不相协调。
目前,高校中的教育和学术问题的决策,各项资源的配置,基本上通过校长办公会进行;学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会,很少能在教育与学术决策中发挥作用。
这些情况容易导致大学内部行政权力过度扩张、学术权利受到挤压和弱化,不能充分体现学术独立和自由的精神,影响了高校内部的民主管理与学术气氛。
(2)权力结构过于集中。
我国高校的权力结构属于行政权力模式,高校内部实行科层式管理方式,在校、院、系三者之间形成了严格的等级,权力中心明显向上偏移。
这种模式削弱了学术权力的发挥,行政权力对学术事务的过多干预背离了大学学术导向的根本原则,使基层的自主权受到限制,因而抑制了大部分教职员工积极性、创造性的发挥。
三、“大部制”变革的多重价值目标在高校治理结构中,存在多级委托—代理关系,在传统的职能权力分割、职能部门林立、学科知识分化的高校治理环境中,高校内部信息的流动更具有不易观察、不易监督和不易计量的非对称、不完全等特点。
代理人相对于委托人而言,具有无可比拟的信息优势,比如各院系比行政部门掌握了更多的与教学、科研直接相关的信息,而各行政部门则掌握了比各院系更多的管理方面的信息,存在着明显的信息不对称。
[1]因此,这种到处存在的、不同层级的、复杂的委托代理关系导致了高校治理活动中信息的高度不对称。
而在一个信息严重不对称的环境中,若想提高组织的决策效率和准确性是非常困难的。
同时,由于信息不对称和不确定性的存在,委托人无法观察代理人的行为,无法确知代理人所提供的服务质量,加之利益的不同,使得掌握代理人出现机会主义倾向,即既有动机又有可能欺骗委托人,直接或者间接的使委托人的利益遭受损害。
1.弱化权责脱节:抑制高校内部治理的“道德风险”。
道德风险,也叫败德行为,指占有信息优势的一方利用被对方观察不到的相关隐蔽行动而使得对方受到损害的行为。
还包括由于经营者在得到来自第三方面的保障的条件下,其所做出的决策及行为即使引起损失,也不必完全承担责任,或可能得到某种补偿,这将“激励”其倾向于做出风险较大的决策,以博取更大的收益的情况。
在高校内部治理活动中,存在多种层级的委托代理关系,行政权力高于一切会忽视了基层群体以及其他利益相关者的权益。
行政权力决定一切会使集体决策机制弱化,使高校代理者缺乏制衡,容易滋生道德风险。
因此对内部治理模式的大部制化,可以改变过于扩大的行政权力的强势地位,防范抑制道德风险的发生。
2.减弱科研与教研活动的“逆向选择”。
逆向选择,指掌握信息较多的一方利用对应方对信息无知或知之甚少而隐瞒相关信息,获取额外利益,客观导致市场的不合理分配行为。
信息不对称现象使得拥有信息不真实或信息较少的一方会倾向于做出错误的选择即为逆向选择。
高校行政权力过于干涉学术领域,对学术问题的主观决策将不利于高校学术的自由发展。
同时行政权力人员可以依靠其决策权获得学术地位,本应追求学术的人却因为现实利益需要而热衷于当官,产生所谓“官本位”现象,就出现了“逆向选择”。
内部治理结构的优化,能充分调动教师教学科研的积极性,从而充分体现高校的传承知识创造知识的学术功能。
3回归“以人为本”治理的柔化性变革。
柔性化管理是指依据组织的共同价值观和文—5—.:4化、精神氛围进行的人格化管理。
相对于凭借制度约束、纪律监督、强迫等刚性管理手段,是一种“以人为中心”的“人性化管理”。
柔性管理基础则是基于对行为规范、规章制度的认知、理解与内化,一旦把组织规范内化为自觉认识,把组织意志变为个人的自觉行动,会产生具有强大而持久的影响力,并且具有有效的激励作用。
在标准不易量化且工作革新要求较高时,柔性管理能更多体现个人创造性的发挥。
大部制体现了以人为本的服务性本质,高校内部治理的柔性化,能深层次地激发教师工作动机,增强其主人翁责任感,有利于高校组织内部形成集体主义和相互协作的精神。
在管理者行使行政权力进行决策时,在决策目标选择的柔性化上,可根据已掌握的信息做出满意的选择,因而具有更大的弹性。
在决策程序上,会综合分析相关人员意见和建议,择善而从,由此而形成的决策避免了独断的“一言堂”可能造成的失误,同时更能有效的协调权力体系中行政权力和学术权力的运行。
四、“大部制”变革的价值定位1.优化决策、执行与监督3种高校管理权责的关系配置。
只有优化决策、执行、监督3种权责关系配置,才能使高校行政权力与学术权力既分离又集中,相互协调,相互补充,实现高效的行政管理和学术本位的核心。
在构建高校内部治理结构时,决策、执行(管理)与监督分离是根本的原则。
从目前高校的内部治理结构和治理机制上看,权力制衡体系尚不完善,出现行政权力低效和学术权力弱化现象,要从完善监督机制的角度,高度重视高校内部监督机构与民主监督机制的建立。
2.促进高校学术自由与民主。
大学学术权力由学者自治是大学治理内在逻辑的要求。
大部制的变革能使学术权力在高校治理中得到加强。
一方面改善行政权力过于集中向上的状况,有利于学校院系和教职员工的自主权,充分发挥其创造性。
另一方面,有利于信息的传递,使得决策公开化民主化。
加强学术委员会的权威,让教授学者真正掌握学术方面的权力,是完善内部治理的内涵,提高学术委员会在决策中的地位和权力范围,应把包括职称评定、学位授予、教育教学发展规划、学科研究规划等决策权力划归学术委员会。
同时使之成为校长教育教学管理的咨询和制衡机构。
3.提高治理绩效。
现代大学的治理绩效不仅表现在办学效益上,还表现在大学组织内部各个层面的能力状态上。
包括大学持续的生存能力、创新和发展能力;部门或教师团队对外的协作、交流的能力、水平和效率,组织的最佳结构模式;大学的管理者、教师的态度、能力、水平及其表现结果等3个层次,从下至上,由点到面的构成了大学总体治理绩效。
[2]一般地说,目标的设定要以结果为导向。
美国的罗伯特伯恩鲍姆曾说过,追求一种目标,而不是追求目标的机制,是更具有决定意义的抉择。
从这个意义上说,安排现代大学的治理结构,是以治理绩效为导向目标的。
优化高校内部治理模式,形成合理的、具有张力与活力的权力结构,就要变革行政权力与学术权力两种权力在大学组织层级中的分配关系,一方面降低行政权力的部分重心,而不是要削弱行政权力,同时提升学术权力彰显的层级,从而激发大学组织各个层级的活力,使大学的组织设计及运作流程满足现代大学制度的需要提高大学治理绩效,更好地实现大学的组织目标。