绪论1、由于不同历史时期的组织管理活动总是带有鲜明的时代特征，不同时期的管理学家对管理活动的刻画也各不相同。

①科学管理之父泰勒将管理活动界定为“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”。

—充分体现了19世纪末20世纪初管理活动科学管理的典型特征。

②当代管理学大师德鲁克认为，“管理是一种以绩效责任为基础的专业职能”，包括四层含义：一，管理与所有权、地位和武力无关；二，管理是以知识为基础的专业性工作；三、管理者成为一个专业管理阶层；四，管理的本质和基础是执行任务的责任。

——全面反映了在新的技术革命背景下当代管理活动的基本特征。

③当代管理学大师西蒙简洁明了地指出，“管理就是决策。

”，深刻揭示出了当代管理活动的本质与核心。

在明确的权威和专业分工前提下，组织中的管理活动有三个基本构成要素：目标，协调和有效性。

公共管理的基本内涵：主体是公共组织；客体是社会公共事务；目的是实现公共利益；过程是公共权力的运作过程；重视与环境的相互关系。

2、公共部门：是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。

政府是公共经济部门的最主要成员。

3、公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门，为实现公共福祉和公共利益而依法运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。

4、公共管理学：广义：它是管理学的一个重要分支学科，以公共部门的组织管理活动为研究对象，具体包括对政府组织管理活动、第三部门组织管理活动、两者的复杂互动关系以及它们与市场部门的相互作用关系的研究。

狭义：主要以公共组织内部管理活动为研究对象，侧重于研究公共组织目标的实现过程以及相关的公共组织资源配置活动。

研究途径：公共政策途径；企业途径。

第一章公共行政范式1、公共行政范式诞生的历史背景⑴一般认为，在公共管理学的学科发展历史中，曾先后出现过两个范式，一个是公共行政范式，一个是新公共管理范式。

①公共行政范式产生于19世纪末20世纪初，正是由于该范式的产生，公共管理学得以成为一个独立的学科；②新公共管理范式产生于20世纪70年代末80年代初的新公共管理活动，它是对公共行政范式的革命，经过这场范式革命，公共管理学无论在理论基础、方法来源还是基本特征上都产生了革命性变化。

⑵1776年，亚当•斯密出版了《国民财富的性质和原因研究》。

在书中，斯密提出了两类效率：一是市场化效率，即通过“看不见的手”配置资源所带来的决策分散化效率，这也是一种由外部社会分工形式所产生的效率；二是专业化效率，即借助于技术进步而实现时间节约和劳动节约所带来的效率，这是一种由工厂内部劳动的专业化分工所产生的效率。

这两类效率密不可分、相互补充，专业化效率是市场化效率的支柱，而专业化效率水平同时又受到市场化效率水平的制约。

⑵1893年，美国制定了《文官发》（或称《彭德尔顿法》），标志着现代公务员制度的建立。

2、公共行政范式产生的背景因素包括：①在工业化背景下，私人部门和市民社会对效率的普遍追求，是促使传统行政体制改革并进而呼唤新理论的最为重要的推动力量。

②公共部门、尤其是政府组织管理的改革是公共行政范式得以产生的直接动因。

③私人部门的科学管理运动以及由此所引发的对管理活动的系统化、科学化研究，为公共部门管理研究提供了有效的参照系和强有力的方法论支持。

④政治学、行政法学和官房学是公共行政范式赖以产生的思想渊源和理论基础。

3、公共行政范式的理论基础公共行政的理论基础只要有两个，一个是威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”，另一个是韦伯的科层制。

⑴政治与行政二分政治与行政二分最早是由威尔逊（行政学之父）在他的著名论文《行政学之研究》中提出来的。

威尔逊坚持认为，“行政处在特定的…政治‟范围之外。

行政问题不是政治问题。

虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……”一个独立的、不受政治干预的行政领域是非常重要的，它既可以保证行政系统的价值中立、职业化、专业技能训练和功绩制，又可以从根本上保证行政系统和行政管理活动的高效率，而且还可以为政治民主制构建起现代行政基础。

在政治与行政二分的基础上，威尔逊以及后来的公共行政范式的倡导者都一致认为，一个运作良好的政府应该有两大支柱，即强有力的政治官员和高效精干的公务员。

①政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。

②政治官员在政治领域中依靠其政治能力以竞争方式当选，公务员则在行政领域里依靠其组织管理能力以竞聘的方式获聘。

③政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价，公务员应由其政治监督者或行政组织中的同僚予以评价。

④政治职位的任期应有限制，公务员职位的任期应没有限制。

⑤政治官员和公务员的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格禁止两者同时兼任和交换位置。

政党分肥制：竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。

政党分肥制弊端：大大降低了政府行政效率；滋生权力的腐败；裙带关系1900年，古德诺出版了名著《政治与行政：对政府的研究》，进一步发展了“政治与行政二分”理论。

在古德诺的著作中，政治是国家意志的体现，也是一个体现民意的制定政策的过程，同时政治还意味着由议会掌握的制定法律和政策来表达国家意志的权力；而行政则是国家意志的执行，也是一个落实民意和执行政策的过程，同时行政还意味着由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”为公共行政范式奠定了理论基础，其内涵归纳起来主要包括以下四个方面：①政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；③关于“行政”的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

⑵科层制理论韦伯（组织理论之父）认为，科层制组织是通过“公职”或职位而不是通过个人或“世袭”来进行管理的，它是一种理想的组织结构类型，为管理行政体系建立了合理的基础。

任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来进行指导，组织就不能实现其目标。

权力能消除混乱，带来秩序。

韦伯界定了三种纯粹形式的权力：①合理—合法型权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人发布命令的权利”为基础的；②传统型权力，它是以古老的传统、神圣不可侵犯的信念，以及对其下属行使权力的人的地位的合法性为基础的；③魅力型权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典范的品格的信仰”为基础的。

立基于合理—合法的权力之上的科层制组织，应该按照以下六项原则来构建和运作：知识性原则；职业化原则；非人格化原则；法定管辖范围原则；公职等级制和权力等级化原则；执行能力原则。

韦伯科层制组织的本质在于以非人格化的制度取代人格化的制度，使组织本身及其规定比组织中任何个人更重要。

科层制组织改变了行政系统中的个人关系基础，使行政管理人员不再忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党，而是忠诚于制度本身。

以此为基础，科层制组织不仅通过基于知识的分工和职业化使组织效率得到保证，更为重要的是，科层制组织还借助非人格化使组织成为一个运转良好而稳定的机器，从而保证了组织内外部的稳定性，这同时给组织内部的职业化公职人员、组织外部的政策和制度的需求者以稳定合理的预期，这种预期反过来又促成了科层制组织和社会的良性发展。

4、公共行政范式的方法来源公共行政范式的方法论基础主要来自科学管理和人际关系学派。

科学管理具有代表性的是泰勒和法约尔的理论方法，人际关系学派则以梅奥及其理论的后续发展为代表。

⑴科学管理泰勒强调管理劳动的分工，并认为赖以进行管理分工的基础是知识，在整个管理活动中知识是最重要的，向工人下达命令要以管理人员的专业化知识为基础，而不应依靠职位所固有的权力。

泰勒在强调科学管理效率观的同时，始终坚持认为科学管理是以利益的一致性为基础的，它的四个基本原则是：第一，建立一种严格的科学；第二，科学地挑选工人；第三，工人的科学教育和培训；第四，管理部门和工人之间进行亲密无间的友好合作。

泰勒指出，科学管理可以简单地概括为：它是科学，而不是单凭经验行事的方法；它提倡合作，而不是对抗；它要求最大的产出，而不是收到了限制的产出；它培养每个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富。

在法约尔看来，管理就是计划、组织、指挥、协调和控制。

其中计划就是探索未来、制定行动计划；组织就是建立组织的物质和社会的双重结构；指挥就是使其人员发挥作用；协调就是连接、联合和调和所有的活动及力量；控制就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。

法约尔确立的14条原则包括：劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。

⑵人际关系学派人际关系学派起源于20世纪20年代末到30年代初的霍桑实验。

霍桑实验和此后兴起人际关系学派所达到的核心理念：人应该是“社会人”而非“经济人”，人不仅仅是为了物质利益而工作，而且还要赢得尊重和归属，满意的工人才是最有效率的工人。

在霍桑实验的实证研究基础上，梅奥出版了两部代表性的著作，即《工业文明的社会问题》和《工业文明的政治问题》，系统阐发了以社会人假设为基础的人际关系学派的理论和发展。

概括地说，人际关系理论主要包括以下三条原理：①工人不仅仅是一个组织的成员，同时也是复杂的社会系统中的一员，也就是说，工人是“社会人”而非“经济人”。

②企业中除了“正式组织”之外，还存在着“非正式组织”。

③新型的领导能力在于，通过对工人满足度的提高来激励工人的士气，进而达到提高组织效率的目的。

5、公共行政范式主要有四个基本特征：①行政活动的科学化。

寻求行政活动的科学化，既是公共行政范式一个带有基础性的研究理念，又是它的一个非常突出的特征，还是它的一项非常重要的方法论原则。

作为方法论原则，具体包括三个方面的内容：科学方法可以被应用于行政研究；科学可以指定行动指南；行动指南将改进组织的效率，而效率是评价组织工作的主要标准。

②作为一种价值观的效率。

在公共行政范式倡导者那里，效率不仅仅是手段，而是一种目的、一种价值观，即判断公共组织活动是否合理的最终标准。

美国著名行政古利克曾经说过，“在行政科学中，不管是公共还是私营，最基本的…善‟就是效率，效率就是公共行政的目标和标准……效率是行政科学地大厦得以建立起来的价值基石”。

③严格的等级制组织模式。

严格的等级制是韦伯科层制组织的基本要求。

在这个严格的等级制组织中，规则是至高无山的，服从规则和执行任务是公务员的首要职责，人们关心“正确地做事”胜过“做正确的事”。

④常任的、中立的和无个性特征的公务员。